FRANCE. Le Centre National d’Aménagement des Structures des Exploitations Agricoles (CNASEA) et les ADASEA

La création du CNASEA dans les années 60 : contexte et principes d’action

Le CNASEA est fondé en 1966 afin de mettre en œuvre la politique de modernisation des structures agricoles amorcée avec les lois de 1960 et 1962. Sa création vise à rassembler les actions initialement gérées par l’administration et par diverses structures de développement agricole et rural ¹ au sein d’un seul et même organisme.

La politique des structures des exploitations agricoles repose, schématiquement, sur trois piliers :

• La mobilisation de foncier pour installer de nouveaux agriculteurs ou agrandir les exploitations les plus petites : ce sont les aides au départ ;

• L’installation de jeunes agriculteurs de mieux en mieux formés sur des exploitations jugées viables : des critères de surfaces minima de l’exploitation sont introduits : ce sont les aides à l’installation ;

• La modernisation des exploitations agricoles pour favoriser l’accroissement du revenu des agriculteurs et développer une production concurrentielle. Sous l’angle foncier, l’accroissement des surfaces ou l’intensification sont recherchées, ainsi que l’amélioration des structures du parcellaire de l’exploitation.

Le CNASEA doit mettre en œuvre cette politique et payer les aides correspondantes aux bénéficiaires. Sa mission est triple :

• assurer l’information et le conseil aux agriculteurs dans la réalisation de leurs projets ;

• apporter un appui administratif dans la constitution des dossiers et le paiement des aides ;

• contribuer, par ses études, suggestions et propositions, à l’élaboration de la politique d’aménagement des structures agricoles. ²

Le CNASEA est créé dans le cadre d’un schéma novateur : établissement public sous tutelle du Ministère de l’Agriculture, il est administré à parité par l’administration et la profession agricole ³, consacrant le système de cogestion mis en place entre les pouvoirs publics et les organisations professionnels agricoles à partir des années 60 ⁴. Autre spécificité, le CNASEA délègue dans chaque département une partie de ses missions de service public à des organisations gérées par la profession agricole.

Dans tous les départements où la profession le souhaite sont ainsi crées les Associations Départementales d’Aménagement des Structures des Exploitations Agricoles (ADASEA), associations loi 1901 ⁵ dont le conseil d’administration est composé des représentants des organisations professionnelles agricoles locales ; les Syndicats y sont majoritaires. L’ADASEA fait l’objet d’un agrément du Ministère de l’Agriculture, et les missions sont définies par une convention signée entre le Président de l’association et le CNASEA. Dans les départements – très peu nombreux – où il n’y a pas d’ADASEA, les conventions sont signées avec des organisations professionnelles. Le CNASEA assure parfois lui-même ces missions via des services départementaux (comme dans les Départements d’Outre Mer - DOM) . Les Délégations régionales du CNASEA assurent la tutelle de proximité et apportent l’appui technique et réglementaire aux ADASEA. C’est au niveau des délégations régionales que sont pris en charge pour contrôle et paiement les dossiers initiés par les ADASEA.

S’appuyant sur ce maillage territorial, les ADASEA assurent, dans le cadre défini au niveau national, un rôle d’information et de conseil auprès des agriculteurs sur les dispositifs d’aide et la constitution des dossiers, qu’elles pré-instruisent ensuite (vérification règlementaire et complétude des dossiers). Elles soumettent leur proposition à une Commision Mixte départementale, composée à parité de représentants de l’État et de la profession, la décision finale relevant des compétences du Préfet. Le réseau de proximité constitué par les ADASEA a également pour mission de favoriser l’adaptation des mesures aux réalités de terrain et il permet aux acteurs agricoles de faire remonter leurs analyses, et de peser sur les orientations prises au niveau national pour faire évoluer les outils et les procédures.

Des missions en constante évolution

1- Les aides au départ et à l’établissement

A leur création, le CNASEA et les ADASEA gèrent les aides au départ et à l’établissement. Parmi elles figure l’Indemnité Viagère de Départ (IVD) ⁶, action phare de la politique des structures qui restera en place jusqu’à la fin des années 80. A partir de 1968, le CNASEA met également en œuvre des actions visant à libérer de la main d’œuvre du secteur agricole (des aides familiaux principalement) par le financement de formations en vue d’une reconversion professionnelle. À côté de ces aides au départ, sont mises en place différentes aides à l’établissement, qui ont toutes pour finalité l’installation de nouveaux agriculteurs. A partir de 1969, le CNASEA se voit confier la gestion de la rémunération des stagiaires agricoles.

2- L’installation et la formation des jeunes agriculteurs

Rapidement, les missions fixées au CNASEA s’élargissent pour s’adapter à l’évolution des politiques agricoles française et européenne. Aux transferts de terre engendrés par les aides au départ s’ajoute la volonté accrue de garantir la relève agricole, alors que le nombre d’exploitations diminue drastiquement d’années en années, et que les surfaces et les investissements nécessaires pour s’installer ne cessent de s’accroître.

Soutenir davantage l’installation de jeunes agriculteurs devient une nécessité, pour éviter que les transferts de terres ne se traduisent uniquement en agrandissement successifs et que certaines régions particulièrement sensibles ne se vident de leurs agriculteurs et de leurs jeunes.

En 1973, le CNASEA se voit confier la gestion de la Dotation d’installation aux Jeunes Agriculteurs(DJA), d’abord destinée uniquement aux installations en zone de montagne, puis étendue à toutes les zones en 1976. S’en suit la création en 1981 des Répertoires Départementaux à l’Installation (RDI) ⁷, principalement gérés par les ADASEA.

3- Viabilité, modernisation et compétitivité des exploitations

Dès les années 70, et plus encore dans les années 80, dans un contexte où s’accentuent les problèmes liés à la surproduction et à la baisse des prix agricoles, s’affirme une approche plus économique de la politique des structures. Dès lors, l’octroi des aides n’est plus « mécaniquement » lié à des critères de surface mais à des conditions de viabilité, d’amélioration des revenus et de modernisation des exploitations.

Les ADASEA jouent un rôle important dans l’émergence de cette logique de projet en appuyant les agriculteurs dans la constitution des Plans de Développement institués par la Politique Agricole Commune (PAC) en 1974, plans qui conditionnent dès lors la perception des aides communautaires. Aux Plans de Développement succèdent les Plans d’Amélioration Matérielle (PAM) à partir de 1985 ⁸. Ces derniers reflètent l’objectif de plus en plus prégnant de maîtrise des excédents agricoles, privilégiant une logique d’amélioration de la gestion et de rationalisation des charges à une logique d’accroissement de la production.

Le CNASEA et les ADASEA prennent en charge plusieurs missions : information aux agriculteurs, tenue de statistiques, instruction des demandes d’aides etc. Autre évolution, à partir de 1988, le critère d’attribution de la DJA est fixé sur la base d’un revenu minimum calculé à partir d’une Étude Prévisionnelle à l’Installation (EPI) des ADASEA. Le CNASEA développe également des outils d’aide à la décision pour les chefs d’exploitation, proposés et animés sur le terrain par les conseillers des ADASEA.

Les missions du CNASEA et des ADASEA évoluent encore lors du virage important que prend la PAC avec les réformes des années 80 et 90 (quotas, gel des terres, prime à l’herbe etc.), toujours dans le but de maîtriser les excédents, d’endiguer la dérive budgétaire qui touche la politique communautaire et de protéger l’environnement en extensifiant les productions.

Le CNASEA se voit confier la gestion des quotas puis celle des droits à produire. Pour mettre en œuvre ces réformes controversées et souvent douloureuses, il s’appuie sur le réseau de proximité tissé par les ADASEA, en profitant de leur lien étroit avec la profession et de leur capacité de concertation. Ces dernières acquièrent également des compétences dans un champ nouveau, en participant à la mise en œuvre des mesures agri-environnementales prévues par la PAC.

La situation au début des années 90, avec deux chefs d’exploitation de plus de 50 ans sur trois sans successeur connu, entraîne une réaffirmation des actions en faveur de la transmission et de l’installation, particulièrement portée par le CNJA ⁹. Les ADASEA continuent d’y participer aux côté de la profession, notamment par la signature de la Charte nationale pour l’installation des jeunes ou la gestion des Programmes pour l’installation des jeunes et le développement des initiatives locales (PIDIL).

Tableau 1 : Nombre de bénéficiaires des principales mesures¹⁰

IVD (1963-1989)	700.000
DJA (1974-1996)	200.000
Plans de développement (1974-1986)	57.000
PAM (1986-1995)	82.500

Tableau 2 : Évolution du nombre des exploitations de 1955 à 2007¹¹

Année	1955	1970	1979	1988	2003	2007
Nombre d’exploitations (en milliers)	2.307	1.588	1.263	1.017	590	507

4- Multifonctionnalité et territoires

Avec la réforme de la PAC de 1999, l’enjeu est d’élargir l’approche économique, dominante dans les politiques précédentes, aux dimensions environnementales et territoriales de l’activité agricole, en valorisant toute la diversité de ses fonctions. Les ADASEA participent dans certains départements à la mise en place des Contrats Territoriaux d’Exploitation (CTE) puis à partir de 2002 des Contrats d’Agriculture Durable (CAD) ¹².

Mais ce qui aurait pu être un formidable outil de développement agricole a été vidé de son sens dès son élaboration par les divers groupes de pression qui ont pesé dans le débat. Les CTE et les CAD ont ainsi rapidement été stoppés, du fait de leur faible efficacité et leur coût substantiel.

Cependant, en matière de territorialisation de l’action publique, les premières initiatives lancées par le CNASEA ont été bien antérieures à l’Agenda 2000. Dès 1970, il introduit une approche originale de l’aménagement foncier avec la création des OGAF (Opérations Groupées d’Aménagement Foncier) ¹³. Ces opérations, gérées localement par les ADASEA, sont pensées comme des dispositifs de concertation, ponctuels et focalisés au niveau de petits territoires (échelle cantonale le plus souvent), initialement dans le but de trouver des solutions pour réorganiser le foncier dans des situations spécifiques ou particulièrement problématiques. Cette démarche participative est, dans les décennies qui suivent, utilisée sur des thèmes beaucoup plus larges (aménagement du territoire, développement rural, environnement), avec une diversité de parties prenantes et non plus uniquement les propriétaires et usagers agricoles de l’espace rural ¹⁴.

La fin du CNASEA, des ADASEA et du modèle historique de cogestion

L’élargissement progressif des missions du CNASEA et des ADASEA s’est accompagné d’une adaptation et d’un étoffement constant de leurs compétences, aussi bien en termes de gestion de financement public que d’accompagnement de terrain dans les champs technico-économique, environnemental et territorial. L’expérience et le savoir-faire du CNASEA en gestion des formations le conduisent d’ailleurs, dès les années 80, à gérer les dispositifs de formation et d’insertion professionnelle tous secteurs confondus, à la demande de l’État (sous co-tutelle des Ministères chargés de l’emploi) et des Régions. Le CNASEA accompagne ainsi la décentralisation et certains transferts de compétences de l’État aux collectivités territoriales.

Quant aux ADASEA, certaines ont peu à peu développé des prestations de service dans de nombreux domaines, en plus de leurs missions régaliennes, à destination des professionnels agricoles et des collectivités territoriales. Elles développent d’autant plus ces services qu’elles voient, à partir des années 90, se réduire fortement leurs financements publics (liés à la diminution du nombre des agriculteurs et, de fait, du nombre de dossiers à gérer) et croître la nécessité de s’autofinancer. Cette dualité public / privé leur vaut d’ailleurs des réticences de la part des Organisation Professionnelles Agricoles (OPA) – avec lesquels elles se trouvent de plus en plus en concurrence - et de la Commission Européenne, qui exige une clarification et un rôle exclusif de l’État français dans le processus de désignation des bénéficiaires des aides.

A partir de 2000, le CNASEA s’est recentré sur sa fonction d’organisme payeur des mesures du 2ième pilier de la PAC ¹⁵. Le rôle de mise en œuvre opérationnelle de la politique agricole (autorité de gestion) a été transféré aux services déconcentrés de l’État.

Les missions de service publique des ADASEA se sont réduites au dispositif d’aide à l’installation (dans les départements où elles en avaient la charge), dans le cadre de conventions tri-partite entre CNASEA, DDA ¹⁶ et ADASEA. De nombreuses ADASEA ont peu à peu disparu et leurs actions ont été réintégrées par d’autres OPA ; la loi du 13 juillet 2010 a depuis introduit un amendement prévoyant leur reprise par les Chambres d’Agriculture. Quant au CNASEA, dans le contexte de la révision générale des politiques publiques, il a fusionné en 2009 avec l’Agence Unique de Paiement (en charge du paiement des aides du 1er Pilier de la PAC) pour créer l’Agence de Services et de Paiement (ASP). Dans les DOM, l’ASP reste en charge, au plus tard jusqu’en 2016, des missions « ADASEA » pour la mise en œuvre de la politique d’installation. À cette date, les Chambres d’Agriculture assureront ces missions dans les DOM tout comme elles le font en métropole.

La cogestion telle qu’introduite à la création du CNASEA et des ADASEA leur conférait un rôle d’interface entre les pouvoirs publics et les agriculteurs, avec d’un côté une administration en charge de la cohérence et des grandes lignes du budget, et de l’autre les professionnels responsables de l’information des agriculteurs sur la réglementation et de la mise en œuvre des décisions. Cette forme de cogestion a globalement été abandonnée.

La cogestion a démontré très rapidement son efficacité pour mettre en œuvre la politique des structures initiée dans les années 60. Les modalités de sa mise en place ont cependant, avec le temps et l’évolution du contexte, montré leurs limites, notamment en termes de gouvernance. Du fait du syndicalisme unique qui a longtemps été la règle, certaines structures ont pu être trop orientées vers des intérêts particuliers (notamment des plus gros exploitants, en étant favorables à l’agrandissement des structures) au détriment de l’intérêt du plus grand nombre. L’ouverture au pluralisme, avec l’entrée dans les Conseils d’Administration des autres syndicats agricoles dans les années 90, a sans doute été bénéfique de ce point de vue.

Mais c’est également la bi-céphalie du modèle qui pose problème : seules les OPA et l’administration sont représentées, dans un contexte qui appelle davantage d’ouverture aux acteurs ruraux non agricoles et à la société civile étant donné la multiplicité et la complexité des enjeux territoriaux, alimentaires et environnementaux qui se font jour. L’échec du CTE, dispositif à l’époque très prometteur, n’a -t-il pas été l’un des signes manifestes de l’essoufflement de ce modèle et de la nécessité de réinventer des formes de concertation et d’action publique nouvelles ?

Une certaine pluralité trouve d’ailleurs aujourd’hui sa traduction dans la composition des CDOA, Commission Départementales d’Orientation Agricole qui ont succédé aux Commissions Mixtes.

Le CNASEA tisse dans ce cadre des liens avec les collectivités territoriales et l’ensemble des acteurs du développement local qui se renforceront encore avec le processus de décentralisation. Il participe dans les années 90 à la mise en œuvre, dans le cadre de la PAC, des programmes européens de développement local (LEADER), en jouant un rôle d’assistance technique et d’intermédiaire entre la Communauté et les Groupes d’Action Locale (GAL). L’avènement des CTE, marque la fin des OGAF qui ne subsistent que dans les territoires d’Outre-mer.

Lisa Gauvrit est ingénieur agronome. Elle est membre d’AGTER. Elle a coordonné le groupe de travail sur les politiques foncières rurales en France après la seconde guerre mondiale qui a permis de constituer le dossier dont cette fiche fait partie.

Cette fiche fait partie d’un dossier thématique élaboré par AGTER qui présente les mesures les plus significatives et les instruments originaux conçus dans le cadre de la politique foncière rurale appliquée en France après 1945, ainsi que ses acteurs les plus emblématiques.

Ce dossier est le fruit du travail bénévole de membres d’AGTER ou de personnes proches de l’Association, qui bénéficie de l’appui de la Fondation Charles Léopold Mayer pour le Progrès de l’Homme (FPH).

Sommaire du dossier

• FR-1. Quelques traits marquants de l’évolution des structures agraires au XXe siècle (Lisa Gauvrit)

• FR-2. Les Lois d’orientation agricole de 1960 et 1962, à l’origine de la politique foncière agricole actuelle (Lisa Gauvrit)

• FR-3. Le syndicalisme agricole et son rôle dans la mise en place de la politique agricole (Lisa Gauvrit)

• FR-4. Le Centre National d’Aménagement des Structures des Exploitations Agricoles (CNASEA) et les ADASEA (Lisa Gauvrit)

• FR-5. Le statut du fermage. Une expérience réussie de sécurisation des droits d’usage du sol des producteurs agricoles (Michel Merlet)

• FR-6. Aménagement foncier et réorganisation des exploitations (remembrement, OGAF) (Lisa Gauvrit)

• FR-7. La SAFER, un mécanisme original de régulation des marchés fonciers par les organisations paysannes et l’Etat (Michel Merlet et Robert Levesque)

• FR-8. La régulation de la taille des exploitations agricoles : le « contrôle des structures » (Gwenaëlle Mertz)

• FR-9. Les Sociétés Civiles Immobilières (SCI) et les Groupements Fonciers Agricoles (GFA) (Gwenaëlle Mertz)

• FR-10. Les associations foncières pastorales (AFP). Un exemple dans le département du Lot (Gwenaëlle Mertz)

• FR-11. « Document du Comité directeur du parti socialiste de mai 1975 », ébauche d’une nouvelle politique foncière ayant fait partie du programme politique de l’Union de la gauche

• FR-12. Les Offices fonciers, une « Utopie Foncière », d’après Edgar Pisani (Gwenaëlle Mertz)

• FR-13. La Société Civile des Terres du Larzac, une approche novatrice et originale de la gestion foncière des territoires ruraux (José Bové)

• FR-14. Un exemple d’installation d’agriculteur avec l’aide de la Foncière Terre de Liens. « Vivre sur les Causses » (Gwenaëlle Mertz)

• FR-15. Allons-nous vers la fin de la prédominance de l’exploitation agricole familiale en France? (Hubert Cochet)

• FR-16. De l’installation de nouveaux agriculteurs à la transmission des exploitations. Quelles réorientations de la politique agricole? (Paul Bonhommeau)

¹ L’ANMER (Association nationale des migrations et d’établissement rural), qui a alors pour mission de conseiller les agriculteurs sur les possibilités de réinstallation dans des zones d’accueil, et l’AMPRA (Association nationale pour les mutations professionnelles en agriculture), chargée de favoriser la reconversion professionnelle des agriculteurs et de leur famille.

² Source : CNASEA-ADASEA (1996).

³ Ce terme désigne en France l’ensemble des producteurs agricoles.

⁴ Voir la fiche correspondante du dossier.

⁵ La principale loi qui définit en France les modalités d’association entre les personnes. Elle rend possibles des formes très diverses d’organisation et d’activités.

⁶ Cf. Fiche sur l’IVD. prochainement en ligne

⁷ Voir la fiche sur le RDI. (prochainement en ligne)

⁸ Le plan de développement (puis le plan d’amélioration matérielle) est une étude économique prévisionnelle évaluant la rentabilité du projet de développement et du programme d’invetissements d’une exploitation. L’octroi des aides publiques étaient conditionnés à l’évaluation de ce plan.

⁹ Centre National des Jeunes Agriculteurs. C’est la composante Jeunes du syndicat majoritaire, la Fédération Nationale des Syndicats d’Exploitants Agricoles (FNSEA).

¹⁰CNASEA-ADASEA, 1996

¹¹Derriers 2007, d’après SCEES.

¹² Ces outils reposent sur un contrat passé entre l’État et l’agriculteur, dans lequel ce dernier s’engage sur l’orientation globale de son exploitation en respectant des clauses économiques, environnementales et territoriales. En échange, l’État s’engage à soutenir financièrement sa démarche.

¹³ Création qui est concomitante de celle des Parcs Naturels Régionaux.

¹⁴ Voir la fiche spécifique sur les OGAF. (prochainement en ligne)

¹⁵ On dénomme Premier pilier de la PAC l’ensemble des mesures de soutien des marchés et des prix agricoles, et Deuxième pilier celui consacré au développement rural.

¹⁶ Direction Départementale de l’Agriculture.