Desafios de la gobernanza en « la Démocratie en miettes »

A lo largo de todo el libro Reinventar la democracia se construye una definición de la gobernanza, término que aparece como un concepto y, al mismo tiempo, como una grilla de análisis que permite realizar un cambio de pensamiento. Sin embargo, Pierre Calame no limita la gobernanza a una sola definición.

Según el autor, el primer desafío consiste en inscribir la gobernanza dentro de la historia y de un proceso a largo plazo. A partir de allí, una serie de principios permiten comprender mejor y a la vez llevar a la práctica una gobernanza adaptada a los desafíos del siglo XXI.

Esta puesta en debate propone una serie de fragmentos cortos en los cuales se condensa con particular agudeza el uso de esta noción. Más que describir o analizar de manera conceptual, estos fragmentos reflejan sobre todo las dimensiones de lo que Pierre Calame denomina la “revolución de la gobernanza”.

(Las cifras entre paréntesis hacen referencia a las páginas del libro)|

1. ¿Qué es la gobernanza?

a. La gobernanza no se reduce a la « buena gobernanza »

El sentido que he dado en el presente libro a la palabra “gobernanza” es mucho más amplio que el que propone el Banco Mundial. Obviamente se encontrarán, como en los principios del “buen gobierno”, las exigencias elementales de la democracia que son el acceso a la información y el deber de los gobernantes de rendir cuentas para que los ciudadanos estén implicados en la toma de decisiones que les conciernen directamente en su vida cotidiana.

También comparto la atención que la Unión Europea presta a la percepción de los principios y de las prácticas efectivas, ya que el marco jurídico e institucional propiamente dicho es inseparable, en primer lugar, de las representaciones que se hacen los actores y luego, de la práctica real de las instituciones. Por el contrario, no comparto una visión puramente administrativa de la sociedad y rechazo asimismo la ilusión de recetas de buena gobernanza que garantizarían en todos los lugares del planeta, a partir del modelo inseparable del economicismo dominante, la buena gestión de los asuntos públicos y, menos aún, la cohesión y el desarrollo pleno de las sociedades. (10)

b. La gobernanza es un sistema de regulación

(…) Si definimos la gobernanza como el conjunto de regulaciones que permiten que una sociedad viva en paz duradera y garantice su perennidad a largo plazo, en el siglo XXI sólo puede pensarse en una gobernanza mundial. (85)

En definitiva, conforme a su sentido etimológico, el arte de la navegación en alta mar, es decir de la gestión del tiempo, de la incertidumbre, de los recursos y de la cooperación, es la base de la gobernanza. (84)

Como sistema de regulación de la sociedad, la gobernanza se ocupa necesariamente de captar y relacionar la información que permite elaborar un diagnóstico permanente del estado del sistema, medir los intercambios internos y externos y tomar las medidas correctivas necesarias. La estructura, la calidad y la disponibilidad pública de esa información representan pues un punto decisivo para la gobernanza. (203)

c. La gobernanza es un proceso

La multiplicación de estos ejemplos nos llevó a hablar, (…) del paso de una democracia de procedimientos, que fija el lugar y las formas de la decisión, a una democracia de procesos, donde se identifican las grandes etapas de la elaboración, de la implementación y de la evaluación de un proyecto colectivo. Es lo que yo llamo el ciclo de la gobernanza. (201)

(…) hay que hablar de ciclo de la gobernanza, es decir de procesos que se desarrollan en el tiempo. La filosofía tradicional hace hincapié en la decisión, en el momento preciso en el que la autoridad decide una política, interesándose esencialmente por la legalidad del procedimiento que se sigue por ejemplo en las distintas etapas de convalidación de un proyecto de ley. El nuevo enfoque de la gobernanza se interesa en cambio por la manera como se organiza, en el tiempo, el proceso mediante el cual las políticas públicas se organizan, se aplican y se corrigen. (200)

¿Por qué no imaginar, en un futuro no tan lejano, que los partidos políticos ya no se enfrenten por las soluciones que proponen, sino por las condiciones de organización colectiva del proceso de elaboración de dichas soluciones? (207)

d. La gobernanza induce un cambio de mirada

(…) la gobernanza no es un hecho nuevo, una manera nueva de concebir y administrar la acción pública, sino más bien una nueva mirada sobre una realidad preexistente. (11)

La delimitación de la gobernanza deberá más bien plantearse a partir del enunciado de los objetivos comunes, de los criterios éticos que deberán guiar la acción, de las reglas de cooperación entre niveles de gobernanza y del principio de mínima restricción (…) De este modo, la visión tradicional de la gobernanza, caracterizada por la repartición de las competencias, por instituciones sectorizadas y por reglas es sustituida por una visión nueva en la que la gobernanza se define por objetivos, principios éticos y dispositivos concretos de trabajo. (93-94)

2. ¿Cuáles son los fundamentos de la gobernanza?

a. La gobernanza se arraiga en realidades y practicas

Fruto de una historia, de una cultura y de tradiciones bien arraigadas, traducidas en códigos, instituciones y normas que constituyen garantías de estabilidad y de continuidad de las sociedades, la gobernanza es, por naturaleza y por vocación, un sistema de evolución lenta. En este sistema no son las organizaciones y el derecho que evolucionan lentamente, sino más bien las representaciones, las formas de pensamiento y los cuerpos sociales que los encarnan. (12)

Se entiende mucho mejor la realidad de la gobernanza por su práctica cotidiana que a través de los tratados de ciencia política. (15)

Al ser la gobernanza más un arte que una ciencia (idea que retomaré en varias ocasiones), su conocimiento se basa especialmente en un enfoque “clínico”: no son las experiencias de laboratorio las que nos permiten avanzar, sino más bien la confrontación de “casos” (20)

La gobernanza es un arte de la ejecución y sólo se comprende a partir de la vida cotidiana. (42)

Una gobernanza legítima no se limita a instituciones y reglas sino que abarca un conjunto complejo de prácticas sociales. (74)

b. La ética está en el corazón de la gobernanza

He señalado en la introducción que la ética y la gobernanza están asociadas como dos caras de una misma moneda. En primer lugar porque en ambos casos se trata de reafirmar que los fines deben prevalecer sobre los medios. Luego porque no hay gobernanza pacífica y menos aún democrática sin un fundamento ético. (86)

En vista de que, en el actual estado de la humanidad, toda gobernanza proviene en última instancia de una gobernanza mundial y de que la misma sólo puede tener una base contractual basada a su vez en principios éticos, la adopción de esos principios éticos comunes para nuestra época se vuelve decisiva. La ética condiciona el surgimiento de la comunidad social y de la comunidad política a escala mundial. (90)

3. ¿Cómo se pone en aplicación la gobernanza?

a. La gobernanza se ejerce como « un arte »

Habíamos enunciado desde un principio que la gobernanza era un arte, más que la aplicación mecánica de principios universales y habíamos afirmado también que dicho arte consistía en lograr simultáneamente el máximo de unidad y el máximo de diversidad posibles. Aquí vemos la aplicación de lo dicho. La búsqueda de una solución pertinente que satisfaga principios rectores comunes es típica del ejercicio de un arte. El artesano dispone de una paleta de experiencias, principios y saberes técnicos, pero debe combinarlos en función de tensiones y configuraciones que son específicas en cada caso. Dentro del marco de la gobernanza (…) es la confrontación de la experiencia de unos y otros y de todos los casos específicos es lo que permite sacar a la luz los principios rectores comunes. Asimismo, esa confrontación ilustra, a través de los fracasos y los logros, de qué manera conviene implementar esos principios en situaciones particulares. El artesano, partiendo del conjunto de estos casos clínicos, es quien realizará luego su propia obra de arte. La paleta de situaciones que fueron objeto del intercambio de experiencias constituye un reservorio de soluciones posibles y fuentes de inspiración.

No se trata en absoluto de recetas infalibles ni de modelos a seguir. En un procedimiento de subsidiariedad activa se insiste sobre el proceso de elaboración de soluciones y no sobre la reproducción automática de modelos. (…) La presentación de una política implementada en un lugar determinado tiene poco significado para los demás, mientras no se complete con una descripción del proceso mediante el cual se encontró esa solución. (131)

La otra característica del arte reside en el interés por soluciones satisfactorias más que por la idea de solución óptima. (…)A veces es posible pretender encontrar una solución óptima, como en los sistemas técnicos o cuando se reduce a los actores a una sola de sus dimensiones -por ejemplo si reducimos a los seres humanos a su racionalidad económica. Esta pretensión desaparece en cuanto reconocemos que la búsqueda de una solución negociada es un proceso laborioso. El objetivo ya no es entonces encontrar la solución óptima sino lograr una solución conveniente y pertinente. Una vez más encontramos aquí el tipo de proceder del artesano. (132)

b. La gobernanza concilia unidad y diversidad

(…) la gobernanza es el arte de encontrar la traducción, adaptada a cada realidad específica, de principios comunes. (16)

Tanto si se trata de la gestión de la biosfera como del marco de la economía o de la organización del conjunto de la sociedad, el arte de la gobernanza consiste en lograr un máximo de cohesión con la mayor libertad de iniciativa posible, la mayor unidad posible con un máximo de diversidad. Cada innovación local que demuestre ser más adecuada, que acreciente el capital social y que amplíe la paleta de respuestas respetando ciertos principios comunes es un avance para todos. (116)

c. La gobernanza articula las distintas escalas, de lo local a lo global

La clave de la gobernanza del mañana ya no será el principio de distribución de las competencias entre niveles sino, por el contrario, el de la cooperación entre niveles. Este principio de cooperación se basa sobre una experiencia concreta: todas las sociedades se ven confrontadas a problemas del mismo tipo pero cada una debe darles respuestas específicas. De allí deriva el principio de subsidiariedad activa (…). (83)

d. La gobernanza invita a refundar la sociedad

Una dimensión esencial del ciclo de la gobernanza es, (…) crear las condiciones para la apropiación de las problemáticas por parte de los ciudadanos. (205)

A menudo a una persona o a una comunidad le importa menos saber que una decisión ha seguido las vías legales que constatar que su punto de vista ha sido escuchado, comprendido y considerado. Es por ello que los mecanismos democráticos tradicionales, compatibles con la tiranía de la mayoría, no bastan para garantizar la legitimidad de la gobernanza. (109)

(…) la comunidad es una construcción social y política que emana de la historia, una construcción que siempre puede ser frágil si no nos ocupamos asiduamente de consolidar sus fundamentos.

Una comunidad se instituye. No puede reinventarse todos los días, pero tampoco puede alimentarse solamente de una historia común y de mitos o eventos fundadores del pasado. La necesidad de actos institutivos que fundan o refundan la comunidad es aún más imperiosa cuando se trata de conjuntos que se están formando, como los grandes bloques regionales o la comunidad mundial.

Una de las dimensiones de la gobernanza, más allá de los plazos electorales, es crear procesos mediante los cuales, de tanto en tanto, la comunidad se refunda a sí misma. (97).