La subsidiariedad activa

El principio de subsidiariedad activa constituye la clave de dos aspectos fundamentales de la gobernanza: el partenariado entre actores (ver el 4to tema sometido a debate) y la articulación entre las distintas escalas de la gobernanza, desde lo local hasta lo mundial. Permite repensar la responsabilidad de los actores, en particular de los funcionarios del Estado, e ir mucho más allá de una simple delegación de competencias tal como se la practica en las políticas de “descentralización”.

La subsidiariedad es denominada “activa” puesto que no se limita a hacer que lo local sea el nivel de elaboración de las respuestas concretas sino que lo transforma en realidad en el espacio privilegiado de implementación de principios directores elaborados en común. La subsidiariedad activa nos llevará así naturalmente a repensar el papel de la escala local, la “revancha de los territorios”, siguiente tema de debate.|

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El principio de subsidiariedad activa se ve finalmente confirmado por la reflexión sobre los fundamentos constitucionales de una gobernanza legítima: la disciplina impuesta en nombre del bien común debe estar justificada por los objetivos perseguidos y no por la existencia de “territorios políticos y administrativos” inmutables. Para ser plenamente legítima, esta disciplina debe satisfacer el principio de mínima restricción.

Tanto si se trata de la gestión de la biosfera como del marco de la economía o de la organización del conjunto de la sociedad, el arte de la gobernanza consiste en lograr un máximo de cohesión con la mayor libertad de iniciativa posible, la mayor unidad posible con un máximo de diversidad. Cada innovación local que demuestre ser más adecuada, que acreciente el capital social y que amplíe la paleta de respuestas respetando ciertos principios comunes es un avance para todos.

Por donde se mire, la articulación entre niveles es central en la gobernanza. Ninguno de los problemas fundamentales de nuestra sociedad contemporánea puede tratarse en un solo nivel ni ser tratado por una sola institución. Las relaciones entre niveles de gobernanza siempre existieron, pero eran dejadas de lado o indefinidamente pospuestas. Ubicarlas en el centro de la reflexión significa aplicar el “principio de inversión” evocado en la primera parte de este libro: valorizar lo que se marginalizaba; tratar como secundario lo que hasta ahora era considerado como central.

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El nacimiento del concepto de subsidiariedad activa: la declaración de Caracas

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Al cabo de tres días en el encuentro de Caracas nos dimos cuenta, no sin sorpresa, que las condiciones de pertinencia de las políticas públicas frente a este tipo de problemas eran las mismas e implicaban la aplicación de principios idénticos. Por el contrario, las soluciones concretas que se debían adoptar para implementar esos principios variaban obviamente de manera radical según se tratara de Indonesia, de Camerún, de Brasil, de Venezuela o de Francia.

Condensados en una sola historia, los elementos de la subsidiariedad activa eran pues los siguientes: principios rectores comunes, construidos en forma colectiva y legitimados por las condiciones mismas de su elaboración, basados en el intercambio de experiencias y convertidos en verdaderas obligaciones de resultado para la acción pública. Principios que exigen que los responsables políticos les encuentren una aplicación específica para cada contexto y que requieren, por un lado, modalidades colectivas para verificar su implementación y, por el otro, mecanismos de aprendizaje por intercambio de experiencias en red.

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La generalización del principio de subsidiariedad activa

La similitud de estos dos episodios, la declaración de Caracas y el cuadernillo de la empresa, era un primer indicio del alcance general de un método de búsqueda de principios comunes, cuando se trata de manejar las relaciones entre unidad y diversidad, en un universo complejo. Sin embargo, el verdadero detonante fue darme cuenta de que ese método podía dar lugar a una comprensión completamente nueva de la relación entre los niveles de gobernanza.

En mis experiencias profesionales anteriores me había asombrado la dificultad de las colectividades para organizar de manera eficaz, coherente y serena las relaciones, cotidianas y necesarias, entre sus distintos niveles. En Francia, a principios de los años ’80, mientras se preparaba la ley de descentralización, yo era subdirector en la Dirección de Urbanismo y todavía recuerdo las luchas que libramos y perdimos contra la idea de “bloques de competencias”. Esta idea consiste en repartir de manera exclusiva las competencias entre cada nivel.

En otro nivel, veíamos también a una Europa titubeante, por falta de conceptos y métodos adecuados para tratar de manera prospectiva las relaciones entre la Unión Europea, los Estados, las regiones y los territorios locales. Fue en ese momento que asocié la declaración de Caracas con las modalidades de cooperación entre niveles de gobernanza. ¿No estábamos en presencia de un hilo conductor? Para ello bastaba con considerar que los “principios rectores” reflejan la unidad y las soluciones “específicas”, la diversidad.

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Es entonces cuando, hacia 1992, asociando estos distintos descubrimientos, propuse el concepto de subsidiariedad activa. “Sub­sidiariedad” puesto que la responsabilidad de elaborar respuestas concretas atañe al nivel más local posible; “activa” porque no se trata de que cada nivel local actúe en total libertad, sino de que su acción sea orientada por un determinado número de principios rectores comunes.

La subsidiariedad activa: un principio que rompe con los enfoques tradicionales de la gobernanza

(…)el principio de subsidiariedad activa procede por el modo de la inversión: lo que hasta ahora se consideraba secundario y se posponía eternamente, la relación local/global, la relación entre niveles de gobernanza, se vuelve por el contrario primordial para la gobernanza y constituye el centro desde el cual se articulará todo lo demás.

El principio de la subsidiariedad se relaciona con la trilogía “competencias, reglas, instituciones”. El principio de la subsidiariedad activa se vincula con la trilogía “objetivos, criterios, dispositivos de trabajo”. Mientras que el principio de subsidiariedad lleva, de manera casi obsesiva, a poner en una lista y delimitar las competencias delegadas al nivel superior, el principio de subsidiariedad activa afirma la futilidad de una delimitación de ese tipo y su carácter contraproducente. Lo que fundamenta la necesidad de que intervengan los “niveles de arriba” no son las consideraciones sectoriales sino los desafíos y los objetivos, que por naturaleza son intersectoriales y comunes a todos.

En el principio de subsidiariedad activa, son las razones de la acción, y no los ámbitos de autoridad, las que deben hacerse explícitas para justificar las limitaciones que se imponen al nivel local. (…)

Podemos observar entonces que el principio de subsidiariedad activa acaba con la idea misma de comunidad “natural”, tribu o nación, que supuestamente es la fuente primordial de legitimidad. A largo plazo, en virtud del principio de interdependencia creciente, todos los niveles tendrán un valor filosóficamente comparable, aun cuando uno de ellos, el Estado, conserve cierta preeminencia por razones históricas e institucionales profundamente arraigadas: por la cantidad y antigüedad de sus estructuras, por la fuerza de sus instituciones y por la organización de los actores sociales y políticos a ese nivel.

Llevando el razonamiento a su punto máximo podemos llegar a considerar que todos los problemas del planeta son preocupaciones domésticas y que la legitimidad final de la gobernanza se sitúa a nivel mundial y no a nivel local. Esa legitimidad es la que fija los objetivos. El criterio “el máximo posible de unidad y el máximo posible de diversidad” impone el mecanismo de la subsidiariedad activa.

Las sociedades tienen desafíos comunes pero los resuelven con soluciones específicas

¿Cómo explicar el carácter general del principio de subsidiariedad activa? ¿Cómo explicar el hecho de que sea un mecanismo de alcance universal? Esto nos recuerda la frase de Einstein que hemos citado al comienzo: lo más incomprensible es que el mundo sea comprensible. Transpuesta a la gobernanza, tenemos: lo más incomprensible es que podamos formular principios comunes a pesar de las incontables diferencias de contexto cultural, social, político, histórico, económico y ecológico. Esta doble dimensión de universalidad de los principios y de especificidad de las soluciones me parece a la vez de orden antropológico y ecológico.

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La subsidiariedad activa lleva a redefinir la responsabilidad de los funcionarios

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En la tradición administrativa, el primer deber del funcionario es un deber de conformidad: conformidad con las reglas establecidas y con las órdenes que recibe, hasta tal punto que su responsabilidad, incluso penal, sólo puede verse comprometida en la medida en que no haya “respetado las reglas”. El principio de subsidiariedad activa, al desplazar filosóficamente de la conformidad a la pertinencia la cuestión de la responsabilidad, también puede aplicarse a los funcionarios. Si es posible inventar las respuestas más apropiadas a nivel local, aplicando principios rectores reconocidos por todos, entonces no buscar esa adaptación compromete la responsabilidad de los actores.

Así como en la organización de los distintos niveles de gobernanza la atención se desplaza de la distribución de responsabilidades al ejercicio de la responsabilidad compartida, de igual manera en la organización de la función pública el deber de conformidad se transforma en deber de pertinencia.

La subsidiariedad activa es un arte

(…)En un procedimiento de subsidiariedad activa se insiste sobre el proceso de elaboración de soluciones y no sobre la reproducción automática de modelos. La implementación del principio de subsidiariedad activa es tan diferente al catálogo de “buenas prácticas” preconizado por las instituciones internacionales como lo es la subsidiariedad activa de la subsidiariedad: son procedimientos casi opuestos.

Esto podemos constatarlo cuando trabajamos sobre el intercambio de experiencias: la presentación de una política implementada en un lugar determinado tiene poco significado para los demás, mientras no se complete con una descripción del proceso mediante el cual se encontró esa solución. (…)

La subsidiariedad activa traza el ciclo de la gobernanza

En la gobernanza, al igual que en todo tipo de organización, nunca se parte de cero, nunca se enfrenta un desafío radicalmente. Es por ello que, retomando una vez más la historia de la declaración de Caracas, en el procedimiento de subsidiariedad activa todo parte del intercambio de experiencias. La riqueza del enfoque es tanto mayor cuanto más dispares sean los contextos en los que se han vivido las experiencias confrontadas.

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Así pues, todo parte de situaciones concretas descritas en un intercambio de experiencias tan diversas como sea posible. De allí se deducen principios rectores. En cada contexto local, bajo la mirada de otras entidades, se aplican esos principios rectores como obligaciones de resultado y se intenta encontrar una respuesta pertinente. La política se implementa y crea a su vez un nuevo semillero de experiencias que es importante evaluar en forma colectiva. Se trata pues de un procedimiento de aprendizaje permanente que funda la subsidiariedad activa.

Estamos ya muy lejos de esa posición de artillero -que he visto demasiadas veces- en la que los poderes públicos deciden una política y luego pretenden algunos años después hacerla evaluar según criterios supuestamente “objetivos” para “afinar la puntería”. En realidad la única evaluación válida es la que se hace entre las partes involucradas, entre colaboradores, que implica la confrontación con los otros actores y con aquéllos que llevan adelante políticas comparables en contextos diferentes.

Finalmente, lo que cuenta en la gobernanza es el ciclo temporal que organiza ese proceso permanente de aprendizaje. Al nivel de una organización, eso se denomina “organización de aprendizaje”. Al nivel de una sociedad, se le llama capital social.