Session 2: EUROPE. Présentation de la situation et défis majeurs des prochaines décennies

Compte tenu de la grande diversité des situations et des systèmes légaux et administratifs existant en Europe, du nombre plus important de participants européens que de participants chinois, et de l’absence de synthèse préexistante à l’échelle de l’Europe sur les thèmes de l’atelier, il a été proposé aux intervenants pour cette session, un débat en deux temps :

• 1. Chaque participant européen sélectionne une expérience significative dans son pays et l’explique aux participants chinois.

• 2. Ensuite, ces expériences sont analysées et synthétisées pour dégager les grands défis à relever au niveau européen.

Liste des expériences européennes significatives:

• Il existe en France une contradiction évidente : d’un côté, les institutions politiques essaient d’expliquer que l’espace rural est d’une grande valeur, qu’il faut le préserver et d’un autre côté, les politiques foncières agricoles ont pour objectif de fixer un prix le plus bas possible à la terre. En France comme en Chine, il existe un rapport de 1 à 100 entre le prix des terres agricoles et des terres urbaines, mais le coût de la viabilisation est aussi de ce même ordre de grandeur. Il faudrait donc, en économie de marché, pouvoir pénaliser l’utilisation des terres agricoles pour autre chose que l’agriculture, en instaurant une sorte d’impôt général sur le changement d’usage du sol, même loin des villes, sans que ce soit nécessairement l’urbanisation qui en assume le coût. L’Union soviétique est semble-t-il le seul pays qui ait essayé de traiter frontalement cette question en instituant un fonds de modernisation de l’agriculture qui était payé par les villes qui étendaient leur territoire.

• L’extension des régions urbaines en Belgique est particulièrement bien maîtrisée. Depuis 1975, toutes les surfaces sont intégrées dans des plans d’affectation du sol. Dans ces plans, 88% du territoire wallon est dédié à des fins non urbanisables (forêts, parcs, etc.). Le Code de l’Urbanisme établit que si l’on veut changer les plans pour créer une nouvelle zone urbanisable, il faut compenser ce changement par une zone de désurbanisation de taille équivalente. On doit donc bien réfléchir avant tout changement. On maintient de cette façon toujours le même pourcentage de terre urbanisable et cela va dans le sens d’une gestion durable du sol.

• A partir de 1991, l’Albanie a connu un grand processus de privatisation des terres agricoles qui ont été distribuées gratuitement à tous les paysans. Le propriétaire est libre de faire tout ce qu’il veut avec la terre. Cette décision politique a eu des conséquences immédiates. Les paysans ont beaucoup abusé en vendant des parcelles agricoles au milieu des champs pour construire des bâtiments, des petites usines. Maintenant pour garder les surfaces agricoles, qui sont réduites en Albanie (2.300 m2 par personne), on a changé la législation pour protéger les terres agricoles. On a déterminé les surfaces sur lesquelles il n’était pas possible d’intervenir pour changer l’usage du sol. Sur ces zones, seul l’Etat ou les collectivités locales peuvent exproprier les paysans et changer l’usage de la terre et ce, seulement pour des œuvres d’intérêt collectif. Ces politiques appliquées depuis 3 ans ont eu de bons résultats pour protéger l’agriculture et éviter les constructions sauvages dans le milieu rural. Si un paysan décide de quitter l’agriculture, il ne peut que donner sa terre en location ou la vendre à un autre agriculteur. En Albanie, les terres agricoles occupent seulement 30% du territoire, qu’il convient de protéger. Les 70% restant (dont beaucoup de montagnes) sont suffisants pour l’expansion des villes.

• La gestion collective des terres du Larzac constitue une expérience unique. L’Etat français voulait faire de ces terres un terrain militaire. Finalement, 6000 hectares ont été mis à bail à une société civile. Cette société civile est en fait l’association des occupants du Larzac, et gère les activités de ce territoire. Toutes les activités rurales, et pas uniquement les activités agricoles, sont gérées par cette société civile. L’expérience du Larzac survit à un environnement juridique et économique hostile, et symbolise la primauté des droits d’usage par rapport à un droit de propriété. Le territoire est géré de façon collective et démocratique, c’est la société civile des terres du Larzac qui attribue aux occupants des droits d’usage qui, eux, sont individualisés et « privés ». Il n’existe ni vente, ni héritage sur le sol. Les droits d’usage peuvent être transmis gratuitement, mais sont toujours attribués en fonction de l’activité de chaque personne sur le territoire.

• Les hypermarchés qui se situent à la lisière entre espace rural et urbain constituent le symbole de l’hyper consommation. Ce sont des structures très consommatrices d’espace qui finalement distendent les relations entre espace rural et espace urbain. Une étude de l’ADEME (Agence De l’Environnement et de la Maîtrise de l’Energie) montre que quand on achète ses produits dans un petit super marché de quartier, on utilise deux fois plus d’emplois et deux fois moins d’énergie que quand on va dans un de ces hypermarchés des périphéries des villes.

• Les « Community Land Trust » au Royaume-Uni symbolisent la réussite d’une gestion collective des ressources foncières. Historiquement, une fois par an, les agriculteurs locaux se retrouvaient pour s’assurer que leurs animaux allaient pâturer ensemble au bon endroit, alors qu’il n’y avait pas de clôture. L’existence de droits partagés se retrouve dans les Community Land Trusts. Des fermes coopératives ou communautaires employant des fermiers et travaillant dans le respect de la nature peuvent se mettre en place. Des habitants se réunissent, rassemblent de l’argent et peuvent acheter collectivement de la terre pour y ré-installer des jeunes agriculteurs expulsés de leurs terres, dans le respect de la biodiversité, en produisant une nourriture saine et en maintenant un tissu social approprié dans la campagne.

• La Roumanie a perdu toute une partie de son patrimoine culturel et écologique dans le désir d’attirer les touristes. Une réserve ethnologique a été créée avec des financements français et belges mais la Roumanie n’a pas accompagné ces financements avec une politique culturelle. Dans la région concernée, on a pu assister à une disparition du folklore, de l’architecture traditionnelle, etc. Aujourd’hui, le tourisme a disparu de cette zone car elle a perdu tout attrait touristique. Les paysans qui habitaient cette zone migrent aujourd’hui pour faire la cueillette des fraises en Espagne. Finalement, le tourisme peut aider au développement des zones rurales, mais seulement s’il existe une politique touristique, une politique culturelle et une politique agricole concertées.

• L’exemple de l’Espagne permet d’illustrer, dans un contexte de grande croissance économique, le rôle que peuvent jouer les politiques (ou l’absence de politiques) foncières. Entre 1960 et 1974, le taux de croissance du PIB/hab était égal au taux de croissance, et supérieur à 5%. A la même époque, la population agricole diminue: elle passe de 40% de la population active en 1960 à seulement 20% de la population active en 1974. L’exode rural se fait vers les villes et vers l’Europe entière. Au début de cette période, il existe une dualité très forte entre latifundio et minifundio. Le latifundio a continué sa modernisation (mécanisation, etc.), mais dans le reste de l’Espagne, l’exode rural depuis les minifundio vers les villes n’a pas profité à la modernisation de l’agriculture. Le déséquilibre s’approfondit d’autant plus qu’il n’existe en Espagne aucune politique de structures, comme en France par exemple. Finalement, la structure agraire est très déséquilibrée, de nombreuses terres sont abandonnées, et au début des années 1980, on s’aperçoit que l’agriculture espagnole est moins productive et moins professionnelle que l’agriculture française. Avec le retour de la démocratie, la première demande des représentants du monde agricole a été une intervention de type français en terme de politique des structures.

• On ne peut pas réduire l’utilisation des sols à la gestion du foncier. L’usage des sols n’est pas uniquement agricole ou industriel. Il y a des fonctions des sols qui concernent la biodiversité, la gestion de l’eau, de l’atmosphère, etc. Si on veut créer une prise de conscience sur l’importance des sols pour l’avenir du monde, il faut éduquer les citoyens. Depuis environs 10 ans, ont été développées en France diverses formes d’éducation à la découverte des sols. L’éducation se fait à tous les niveaux de la société, à destination des adultes et surtout des enfants. Actuellement il existe une prise de conscience à niveau européen pour favoriser l’éducation à la découverte des sols. Au niveau de la Commission Européenne, une série de décisions sont en cours de discussion à ce sujet.

• Il est nécessaire de considérer les différentes conceptions de l’agriculture comme complémentaires et pas comme contradictoires ou hiérarchiques. Si c’était le cas, il y aurait de meilleurs échanges entre les agriculteurs, une meilleure compréhension entre la ville et la campagne, et une meilleure stratégie environnementale, alimentaire, économique et sociale. Il n’existe pas une conception unique de l’agriculture, mais des conceptions qui doivent avoir en commun l’objectif de préservation de la terre, au même titre que la préservation de l’air ou de l’eau.

• Les 27 États membres de l’Union Européenne sont en train de mettre au point un système de coopération pour répondre aux problèmes de la durabilité des utilisations du sol (et, plus généralement, des différentes ressources). Le sol est la base de toute activité : il est indispensable de s’intéresser à ce qui le menace, à ses dégradations potentielles. La commission Européenne reconnaît ces menaces. Une directive-cadre demandera aux Etats membres d’identifier sur leur territoire les zones menacées par la salinisation, l’érosion, la perte de matière organique, l’imperméabilisation, ou la contamination. Ces 5 menaces peuvent toucher tous les types de sols, en fonction de la nature des activités humaines qui y sont exercées. Le défi de la préservation de la qualité des sols est lié au changement climatique et à la gestion des ressources en eau. Comment pouvons-nous améliorer notre compréhension et notre perception des fonctions du sol dans les différentes régions européennes ? Comment harmoniser les bases de données sur les sols à l’échelle européenne ?

• Depuis 1970, sans aucune augmentation de population, les villes françaises ont doublé en surface. Depuis 1980, les classes moyennes augmentent fortement, et c’est d’ailleurs un phénomène qui va bientôt toucher la Chine. Il existe en France trois types de quartiers :

  • les quartiers où se regroupent les plus riches et les classes moyennes en ascension. Ces quartiers se dé-densifient.

  • Les quartiers populaires, qui se dégradent et donc se dé-densifient aussi.

  • Les quartiers où s’installent les classes moyennes dans la périphérie des villes, dans de petites maisons, à l’urbanisation aussi très peu dense.

  Il faudrait investir l’argent nécessaire pour réhabiliter les quartiers populaires pour empêcher la fuite des classes moyennes. Il faudrait que les opérateurs publics reviennent avec des moyens pour créer des quartiers agréables avec de la densité et de la mixité sociale.

• L’expérience française sur la politique des structures est particulièrement intéressante. En effet, la France a voulu privilégier la formation d’exploitations familiales moyennes, et a donc mis en place trois grands groupes de mesures :

  • le statut du fermage

  • le contrôle de l’agrandissement des exploitations (contrôle des structures)

  • une politique d’intervention sur le marché foncier avec la création des SAFER en 1960. En 1960, les jeunes agriculteurs ont demandé à l’État de pouvoir contrôler le marché des terres agricoles. L’Etat était d’accord, pour éviter l’accaparement de terres par les plus grandes exploitations et restructurer les plus petites exploitations. Des sociétés ont été créées dans les régions françaises pour acheter des terres agricoles en vue de renforcer un certain nombre d’exploitations. En 1962, l’Etat et les agriculteurs ont vu que le prix de la terre augmentait vite : on a donné un droit de préemption aux SAFER pour éventuellement se substituer aux acquéreurs privés. La gestion de ces organismes a été confiée aux agriculteurs ou à leurs représentants sous le contrôle de l’Etat. Avant chaque revente de la SAFER, il y a des appels à candidatures dans des journaux agricoles locaux. Après recueil de ces candidatures les avis sont recueillis localement pour choisir le candidat qui pourrait être retenu. Ces avis sont portés à la connaissance d’un comité technique départemental, qui donne aussi son avis, et finalement c’est le conseil d’administration de la SAFER qui décide. Depuis, la compétence des SAFER a été élargie, notamment à des compétences écologiques (depuis 1999).

• En France, on a estimé qu’il fallait garantir aux agriculteurs la possibilité de travailler dans la durée sans nécessairement être propriétaire. Plus de 60% des terres agricoles en France sont travaillées par des fermiers, et pas par des agriculteurs qui sont propriétaires de leurs terres. La loi sur le fermage a été promulguée de façon définitive après la 2nde Guerre Mondiale :

  • Elle donne une sécurité au fermier pour pouvoir travailler la terre dans la durée.

  • La durée du bail ne peut pas être inférieure à 9 ans, et le bail est renouvelé de façon presque automatique, sauf cas particulier (si, par exemple, le propriétaire revient travailler lui-même la terre). Ce droit est héritable mais seulement si l’enfant est agriculteur. Ce droit ne peut pas être vendu.

  • Le montant du fermage est réduit, contrôlé par l’État et les organisations de producteurs. Quand le prix du produit baisse, le prix du fermage tend à baisser.

  • Les conflits entre fermiers et propriétaires se résolvent devant des tribunaux spéciaux rapides.

  Finalement, en France, il vaut souvent mieux être fermier qu’être propriétaire. Il n’y a pas de transfert important de rentes, comme c’est le cas quand le paysan est aussi propriétaire. Quand le propriétaire vend la terre, le fermier est prioritaire pour l’acheter. En France, il y a beaucoup plus de propriétaires agricoles que d’exploitants (500 000 agriculteurs pour environ 2 millions de propriétaires de terres agricoles) et au final, le locataire est souvent plus riche que le propriétaire.

• Il existe un fossé entre la politique interventionniste de l’Etat français désireux d’imposer un modèle - celui de l’agriculture familiale avec deux actifs, le couple, sans employés ou presque - et les dérives progressives que cette même politique a entraînées. En effet, les pratiques illégales telles que le commerce des pas de porte, très récemment régularisées, sont extrêmement répandues. Un des objectifs de l’Etat français était d’éviter l’agrandissement excessif des exploitations. Finalement, cet objectif a été seulement partiellement atteint car le nombre d’exploitations a énormément baissé en 20 ans.

Synthèse des grands défis au niveau européen:

Trois grands thèmes apparaissent dans les expériences citées par les européens:

• L’accès à la terre, surtout dans le domaine de l’agriculture. Les structures agricoles et les politiques des structures.

• Le rôle et la fonction des sols ne sont pas assez pris en compte pour raisonner l’utilisation du terroir. Un effort doit être fait pour que les différents modes d’utilisation des sols par les Hommes prennent réellement en compte la diversité même des sols et de leurs fonctions. Toutefois il existe des initiatives pour développer la connaissance des sols et identifier les sols en danger.

• Les modes de contrôle et de régulation des utilisations des territoires (tourisme, zones protégées, hypermarchés, etc.) Comment ce contrôle et ces modes de régulation des territoires peuvent être gérés par les habitants eux-mêmes (les urbains, les agriculteurs, etc.) ?

Questions des participants chinois sur la situation européenne:

• L’Europe est assez avancée par rapport à la Chine. Les défis auxquels la Chine est confrontée sont sans doute des défis que l’Europe a déjà connus. La Chine possède une population très importante et ses ressources foncières sont limitées. Parallèlement, la Chine doit résoudre des problèmes de sécurité alimentaire et relever des défis environnementaux. Quelle expérience a-t-on de ces défis en Europe ? A-t-on trouvé des solutions ? Y a-t-il des problèmes résiduels ?

• Qu’est-ce qu’une petite exploitation ? Est-ce que la politique française peut être considérée comme une politique qui n’encourage pas à la propriété ? Dans ce cas, comment peut-elle favoriser le financement de l’agriculture ?

• Aujourd’hui c’est l’Etat albanais qui a toute latitude sur les terres qui ont été privatisées dans les années 1980. Le revenu des agriculteurs a-t-il baissé en Albanie? Cela ne pose- t-il pas un problème quant à la pérennité de ce métier ?

• Quels sont les mécanismes de contrôle des sols au sein de l’UE? Comment peut-on assurer que les résultats tirés des enquêtes soient appliqués dans la réalité ?

• La Chine et les pays européens connaissent de grandes différences. En Chine, le nombre de paysans est beaucoup plus important, alors que les ressources foncières sont plus limitées. Le gouvernement chinois a choisi de promouvoir l’urbanisation, et notamment les petites et moyennes villes, alors qu’en Europe, on vise à maintenir un nombre minimum d’agriculteurs. Pourquoi le nombre d’agriculteurs a-t-il ainsi baissé ? Quel a été le rôle des politiques dans cette diminution ?

• Pourquoi les pays européens favorisent-ils les petites exploitations, qui, théoriquement, sont moins productives que les grandes exploitations ?

• Pourquoi la population urbaine reste-t-elle stable alors que la taille des villes augmente ?

• Après la seconde Guerre Mondiale, l’Europe a connu un exode rural massif et une grande urbanisation. Quelles mesures incitatives ont été prises pour favoriser l’installation des populations rurales en milieu urbain ?

• La SAFER est-elle un organisme étatique ou une association?

  • Réponse à la demande d’éclaircissement: La SAFER est société anonyme, c’est-à-dire une entreprise privée, mais elle a une mission de service public, et pas de but lucratif. C’est un statut étrange, car il s’agit d’une entreprise contrôlée par l’État, dirigée par les syndicats agricoles, et dont l’action est encadrée par le code rural.

    A la création des SAFER, 50% des charges de structure étaient financées par l’Etat et 50% par les attributaires. Aujourd’hui, 10% des charges sont financées par l’Etat, 80% par les attributaires et 10% par d’autres moyens (collectivités…)

• Le droit de préemption de la SAFER s’exerce-t-il sur un prix imposé ou la SAFER a-t-elle latitude de négociation sur ce prix ? Les SAFER existent-elles ailleurs en Europe ?

  • Réponse à la demande d’éclaircissement: La plupart du temps, la SAFER intervient au prix conclu dans la promesse de vente. Si la SAFER juge que le prix est trop élevé, elle peut exercer son droit de préemption avec révision de prix. Elle propose un nouveau prix au vendeur, qui peut soit accepter le prix, soit retirer le bien de la vente, soit demander au tribunal de fixer un nouveau prix.

    C’est en France que la terre agricole est la moins chère en Europe, en partie à cause des SAFER, qui n’existent pas ailleurs.

    Les « Community Land Trust » utilisent aussi la préemption, par exemple pour loger les gens de façon abordable, mais ça n’existe pas encore pour les exploitations agricoles.

    En Roumanie il existe un organisme qui contrôle les échanges de terrain (en particulier forestiers), mais pas encore les ventes.

    En Pologne, un organisme national a un droit de préemption sur les ventes de plus de 300 hectares lorsque c’est quelqu’un d’extérieur au canton qui veut acheter.

    Au Danemark et aux Pays-Bas, il existe des contrôles sur la taille des exploitations, mais pas sur le marché foncier.