Les Directives pour la Gouvernance Responsable des régimes fonciers à la croisée des chemins

Rome, le 10/12/2015

Les Directives pour une gouvernance responsable des régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêts (Directives sur le foncier, ou encore VGGT) qui ont été adoptées par le Comité de la Sécurité Alimentaire Mondiale (CSA) des Nations Unies en 2012, constituent une étape importante vers une gouvernance des ressources naturelles basée sur les droits humains. Les Directives sur le foncier se situent dans un long contexte de luttes par les peuples pour l’accès et le contrôle sur les ressources naturelles et les territoires. Depuis leur adoption, elles ont été utilisées de plusieurs façons par les mouvements sociaux, les organisations de la société civile et les communautés dans leurs luttes pour atteindre la souveraineté alimentaire et la souveraineté des peuples.

Plus de trois ans après l’adoption des Directives sur le foncier, l’accaparement des terres et des ressources naturelles sous toutes ses formes se poursuit sans relâche à travers le monde, avec des effets dévastateurs sur les communautés locales et l’environnement, accompagnés de violations des droits humains. La mise en œuvre et l’application des Directives sur le foncier restent donc une question d’extrême urgence.

Aider le secteur des entreprises à mettre en œuvre les Directives sur le foncier

Les Directives sur le foncier s’adressent principalement aux États. En adoptant les Directives sur le foncier, les États se sont engagés à les appliquer en fonction de leur objectif primordial : contribuer à la réalisation du droit humain à une alimentation adéquate par l’amélioration de la gouvernance des régimes fonciers au bénéfice des personnes et communautés vulnérables et marginalisées.

Nous, mouvements sociaux et organisations de base, ainsi que nos alliés, constatons avec préoccupation que certains États – en collaboration avec certaines institutions des Nations Unies et certaines organisations non-gouvernementales (ONG) – ne se focalisent pas sur les droits et les besoins des plus marginalisés, mais concentrent leurs efforts pour aider les entreprises et les investisseurs privés à utiliser les Directives sur le foncier pour leurs intérêts commerciaux.

Une série de guides visant à fournir des conseils aux entreprises et aux investisseurs privés sur la manière d’utiliser les Directives sur le foncier dans leurs opérations commerciales ont été récemment développés par l’agence des États-Unis pour le développement international USAID, la Nouvelle Alliance du G7 pour la sécurité alimentaire et la nutrition en Afrique, et le soi-disant Groupe Interlaken (un groupe composé de plusieurs entreprises, banques, de la Société Financière Internationale SFI de la Banque mondiale, de l’agence de coopération au développement du Royaume-Uni DFID et de quelques ONG internationales, à savoir Oxfam, Global Witness, l’Initiative des Droits et Ressources RRI, The Forest Trust, Landesa et Forest Peoples Programme)¹. L’organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) a également publié un guide destiné aux autorités gouvernementales sur les moyens d’encourager les acteurs du secteur privé à investir dans le secteur agricole ².

Ces guides conduisent à une prolifération des interprétations des Directives sur le foncier, ce qui crée une confusion et détourne ces dernières de leurs véritables objectifs. Ces guides posent de graves problèmes :

1. Les ressources naturelles sont transformées en une affaire commerciale et non une question de droits humains

Les Directives sur le foncier reconnaissent clairement que l’accès et le contrôle des ressources naturelles ainsi que leur gouvernance est une question de droits humains. Améliorer la gouvernance des régimes fonciers est un processus complexe, dont la problématique clé est la résolution des conflits sociaux, politiques et économiques. Les Directives sur le foncier offrent aux États des orientations cruciales sur la façon de traiter ces questions complexes en conformité avec leurs obligations internationales en matière de droits humains. Cependant, les guides mentionnés ci-dessus partent d’un postulat erroné : ils sont construits autour des risques que les investisseurs privés et les entreprises encourent lors de l’acquisition de terres, pêches et forêts. Les entreprises et les investisseurs privés sont invités à utiliser les Directives sur le foncier afin de gérer et réduire les risques économiques, financiers et pour leur image; d’assurer un flux régulier et souple de leurs activités commerciales; d’obtenir un « avantage concurrentiel » en améliorant leur « efficacité de la chaîne logistique, fiabilité et part de marché » (citations du Guide du Groupe Interlaken).

En se concentrant sur les intérêts des entreprises et des investisseurs privés, et non sur les droits des plus vulnérables et marginalisés (comme indiqué explicitement par le paragraphe 1.1 des Directives sur le foncier), ces guides transforment les Directives sur le foncier en un outil pour les entreprises et la responsabilité sociale des entreprises (RSE). L’accaparement des terres et des ressources est légitimé par la focalisation exclusive sur les investissements de la part de privés et d’entreprises sous forme d’acquisitions foncières (achat ou location) et une interprétation du paragraphe 12.4 des Directives sur le foncier sur les investissements responsables qui est centrée sur les besoins des entreprises.

Favoriser une telle compréhension et utilisation des Directives sur le foncier va très probablement conduire à un usage abusif de celles-ci par les entreprises, dans le but de blanchir leurs activités commerciales. Un certain nombre de multinationales agroalimentaires telles que Coca Cola, PepsiCo, Cargill, Nestlé, Unilever et Illovo utilisent déjà les Directives sur le foncier à des fins de relations publiques et de RSE, en les approuvant publiquement et en annonçant qu’elles vont les « mettre en œuvre » à travers leurs opérations commerciales.

2. L’approche « multi-parties prenantes » mélange le rôle des États et des entreprises

Les guides prétendent que tous les acteurs (États, individus et communautés, entreprises, OSC, etc.) sont « parties prenantes » au même niveau. En conséquence, ils agissent, à tort, comme si les Directives sur le foncier traitent les États et les entreprises de la même manière. En outre, ils passent largement sous silence ce que les Directives sur le foncier disent à propos des obligations des États vis-à-vis des entreprises. Cette approche ne tient pas compte des différences fondamentales dans la nature, et, par conséquent, du rôle et des responsabilités des États et des entreprises. Les États tirent leur légitimité des peuples qui leur confèrent le mandat de servir l’intérêt public sur la base des principes de la dignité humaine et des droits humains. Les États sont redevables devant le peuple. Les entreprises, au contraire, n’ont pas de fonction légitime de gouvernance publique, car elles représentent uniquement des intérêts particuliers et ne rendent de compte qu’à leurs actionnaires ou propriétaires. Les entreprises et les investisseurs privés se doivent, en premier lieu, de respecter et d’agir conformément à la loi.

Les guides transfèrent implicitement des prérogatives et devoirs étatiques à des entreprises et des investisseurs privés, en particulier concernant des questions très sensibles dans le contexte de la gouvernance des ressources naturelles. Un exemple est le processus d’identification et de reconnaissance des droits fonciers légitimes qui ne sont actuellement pas protégés par la loi, et que les Directives sur le foncier exigent. Les guides suggèrent que ceci peut être réalisé par les investisseurs à travers « la cartographie participative des parties prenantes » (Guide de la Nouvelle Alliance). Cependant, ce processus est l’un des plus controversés parmi les sociétés, et est associé à des asymétries de pouvoir et des conflits. Les investisseurs privés et les entreprises ne disposent pas de la légitimité nécessaire pour mener à bien un tel processus. Cela fait partie du mandat donné à l’Etat par le peuple, et pour lequel il est redevable devant le peuple. Les investisseurs privés et les entreprises poursuivent leurs propres intérêts économiques et vont essayer de maximiser leurs profits à chaque fois qu’ils sont censés identifier et reconnaître des droits fonciers légitimes. Rien ne serait plus dommageable pour la reconnaissance et la protection des droits fonciers légitimes des groupes marginalisés que de confier cette tâche, comme les guides le suggèrent, aux mêmes investisseurs qui cherchent à obtenir le contrôle de leurs terres, pêches et forêts. C’est un cas manifeste de conflit d’intérêts. Cela vaut également pour les processus d’évaluation des impacts des activités commerciales (à propos desquelles le paragraphe 12.10 des Directives dit clairement qu’il incombe aux États d’assurer qu’elles soient indépendantes), de consultations et négociations ainsi que de compensation des personnes pour leurs pertes.

Un exemple supplémentaire est la résolution des conflits liés à la terre, aux pêches et aux forêts dans le contexte des opérations commerciales. Les guides supposent que ceci est quelque chose que les investisseurs ou les entreprises privées doivent gérer en mettant en place « des procédures de règlement des griefs ou des différends ». Il est vrai que dans de nombreux pays, le système judiciaire formel ne fonctionne pas très bien, en particulier en ce qui concerne les zones rurales. Cependant, les Directives sur le foncier seraient vidées de leur sens et même rendues néfastes si l’État renonce à son obligation de fournir (a) un accès à des moyens rapides, abordables et efficaces au sein d’instances judiciaires et administratives impartiales et compétentes de résolution des différends sur les droits fonciers; et (b) des recours efficaces et mis en œuvre rapidement qui peuvent comprendre la restitution, l’indemnisation, la compensation et la réparation. Les guides confient ces tâches aux entreprises, mais les investisseurs privés et les entreprises ne peuvent pas « résoudre les conflits fonciers » (Guide de la Nouvelle Alliance), remplacer l’État pour assurer l’accès à la justice, ou encore « compléter des processus [judiciaires] plus formels » comme les guides le proposent. La réalité montre que les grands investisseurs sont souvent impliqués dans de graves atteintes aux droits humains tels que des expulsions forcées et violentes, des tueries, des détentions arbitraires et le harcèlement des communautés et des personnes. Il est donc évident que confier ces tâches aux acteurs impliqués, directement ou indirectement, dans de telles atteintes aux droits humains, ne permettra jamais que justice soit rendue. En outre, laisser faire ceci revient à institutionnaliser l’emprise de l’État par le capital et les intérêts particuliers. Les investisseurs et les entreprises ne peuvent pas être enjoints à « soutenir et compléter les activités du gouvernement » (Guide de la Nouvelle Аlliance).

En tant que mouvements sociaux et organisations de la société civile, nous savons comment il peut être difficile d’interagir avec les gouvernements et les autorités à tous les niveaux. Dans certains cas, les États encouragent l’accaparement des ressources (souvent en mettant en avant la nécessité de créer un « environnement favorable aux investissements »), ou agissent eux-mêmes comme des accapareurs. Ce sont des violations des droits humains dont ils doivent être tenus responsables. Cependant, ce sont les États et leurs institutions publiques qui ont le mandat de servir l’intérêt public et l’obligation de protéger les personnes des atteintes aux droits humains par les entreprises et les investisseurs privés, en mettant en place des cadres légaux appropriés. Cela comprend l’obligation de règlementer aux niveaux national et international les entreprises et les investisseurs ainsi que de les sanctionner lorsqu’ils commettent des crimes ou menacent la réalisation des droits des individus ou des communautés, d’assurer la réparation pour les dommages et d’en éviter la répétition. Cette obligation vaut également pour les États d’origine des entreprises et des investisseurs privés quand ils enfreignent les droits humains à l’étranger (obligations extraterritoriales en matière de droits humains). Les contrats d’investissements ne peuvent pas remplacer les lois. De plus, « guider » et « accompagner les investisseurs » afin de faciliter leurs acquisitions foncières, et « résoudre les problèmes auxquels se confrontent des investisseurs réels ou potentiels » ne constitue certainement pas la tâche primordiale des autorités étatiques. (Citations du guide de la FAO pour les autorités étatiques) Nous ne croyons pas à un mot des engagements pris par le secteur des entreprises à un comportement responsable et à l’autoréglementation.

3. Un « partenariat » inexistant entre entreprises et communautés est imposé

Tous les guides mentionnés ci-dessus recommandent aux investisseurs privés et entreprises de s’impliquer fortement envers les communautés qui sont touchées par leurs activités. Ils présupposent que l’acquisition de terres est potentiellement positive à la fois pour les entreprises et les communautés. La seule condition étant que les investisseurs privés fassent les choses correctement et impliquent les communautés affectées, en tenant compte de leurs « besoins, désirs et préoccupations » (Guide de l’USAID). Qui plus est, les guides suggèrent que « les investissements responsables », sous forme d’acquisitions de terres par les entreprises, permettront « d’apporter des avantages importants pour les communautés locales », « d’ouvrir des opportunités » pour ces dernières, et d’améliorer leur sécurité alimentaire (citations du Guide de l’USAID et du Guide du Groupe Interlaken). Ce raisonnement découle d’une stratégie menée par les entreprises qui considère les entreprises et les investisseurs privés comme les principaux acteurs pour le développement et la sécurité alimentaire, les considérant ainsi comme faisant « partie de la solution » et non du problème.

Une communauté, d’une part, et une entreprise ou un investisseur privé qui projettent d’acheter ou louer des ressources foncières, forestières ou aquatiques de l’autre, ne sont pas égaux et ne peuvent pas être traités en tant que tels. Cette question est au cœur de l’approche basée sur les droits humains des Directives sur le foncier, qui exige qu’un accent particulier soit placé sur les personnes vulnérables et marginalisées. Les sociétés commerciales de toute nature, y compris les entreprises, ont pour objectif principal l’obtention de profits. Les projets d’investissement qui impliquent l’acquisition de terres, pêches et forêts perturbent complètement la vie quotidienne des communautés paysannes, indigènes, de pêche, pastorales ou urbaines. À travers le monde, les communautés font valoir leurs droits et résistent aux accapareurs de ressources. La généralisation des entreprises et des investisseurs privés, d’une part, et des communautés, de l’autre, comme « parties prenantes » qui négocient sur un pied d’égalité pour une question aussi cruciale que le contrôle sur les ressources naturelles est infondée et va générer de l’injustice. Cela ignore également les asymétries de pouvoir qui existent entre les groupes. Par conséquent, il est erroné et dangereux de supposer que les communautés s’impliqueront automatiquement dans des projets d’investissement privé ou des entreprises si les investisseurs font les choses correctement et que, par conséquent, les régimes fonciers locaux ne seraient pas affectés, ébranlés ou compromis. Cela s’applique aussi à une approche qui postule que le rôle des autorités étatiques serait en premier lieu de « faciliter des dialogues » entre les investisseurs et les communautés (guide de la FAO pour les autorités étatiques).

Les entreprises et les investisseurs privés qui prévoient d’acheter ou de louer des terres ne peuvent pas non plus garantir de consultations appropriées avec les communautés touchées. Ces acteurs ne sont pas neutres, et leurs relations avec les communautés sont généralement marquées par d’énormes déséquilibres de pouvoir. Encore une fois, c’est du ressort et de la responsabilité de l’État de garantir que les consultations soient conformes à la réglementation et aux normes établies par les Directives sur le foncier (paragraphes 3B6 et 9.9). Cela comprend le droit des communautés et des personnes de ne pas accorder leur consentement si elles jugent qu’un projet d’investissement n’est pas dans leurs intérêts.

L’objectif ultime de ce « partenariat » entre les investisseurs privés et les communautés que les guides tentent de construire est d’inclure les communautés dans les chaînes commerciales de valeur et d’approvisionnement. L’agriculture contractuelle, les programmes de sous-traitance des producteurs/trices et les contrats de gestion jouent un rôle prépondérant dans les guides en tant que moyen qui assurerait « le bénéfice mutuel » des projets d’investissement et un « retour sur investissement plus important pour toutes les parties prenantes. » (Guide de la FAO Guide pour les autorités étatiques) Or, ceci ne tient pas compte des expériences vécues par de nombreuses communautés à travers le monde, qui se sont retrouvées prises au piège dans une situation de dépendance complète envers de puissantes entreprises. Bien que la décision de se livrer ou non à l’agriculture contractuelle, à des programmes de sous-traitance ou à des contrats de gestion doive être prise par chaque communauté, il est absolument erroné de décréter que ces dispositifs sont les meilleures pratiques et qu’ils améliorent automatiquement les moyens de subsistance et la sécurité alimentaire des communautés. Les producteurs/trices d’aliments à petite échelle produisent la plupart de la nourriture consommée dans le monde et doivent être soutenus par des investissements publics, comme reconnu par les Directives sur le foncier (paragraphe 12.2). Les réduire au rôle de force de travail pas cher au bas de l’échelle des chaînes de valeur et d’approvisionnement contrôlées par les entreprises est une mauvaise interprétation du paragraphe 12.6 des Directives sur le foncier, qui appelle les États « à encourager une gamme de modèles d’investissement et de production qui n’aboutissent pas à des transferts à grande échelle de droits fonciers à des investisseurs ».

Nous n’acceptons pas l’accaparement par les entreprises de nos richesses naturelles, ressources, droits humains et politiques publiques, et nous nous opposerons à toutes les tentatives d’établir une gouvernance des ressources naturelles et en matière d’alimentation et de nutrition axée sur le marché et les profits. Nous continuerons à nous opposer à toutes les formes d’accaparement des terres, de l’eau, des mers et des semences, et à faire valoir nos droits à nos ressources et territoires ainsi qu’à renforcer notre lutte pour la souveraineté alimentaire et la souveraineté des peuples.

C’EST POURQUOI NOUS APPELONS

Les États, agences des Nations Unies, instituts de recherche et ONG

• à se retirer et à renoncer à toutes les initiatives visant à aider le secteur privé à utiliser les Directives pour le foncier pour des intérêts commerciaux, étant donné qu’une telle approche soutient l’accaparement par les entreprises des ressources, des espaces de politiques publiques et des droits humains.

Les États

• à appliquer et à mettre en œuvre les Directives pour le foncier conformément à leurs obligations existantes en matière de droits humains (territoriaux et extraterritoriaux), tel qu’ils s’y sont engagés lorsqu’ils ont approuvé ces dernières. Cela signifie que le point de départ de tous les efforts doit être les droits et les besoins des communautés les plus marginalisées et non les intérêts particuliers des entreprises. Cela inclut de

  • passer et adopter de nouvelles lois et/ou faire appliquer efficacement les lois existantes qui mettent en place des garanties efficaces face aux transactions foncières à grande échelle, tels que le plafonnement des transactions foncières admissibles ou l’approbation parlementaire (paragraphe 12.6 des Directives sur le foncier);

  • passer et adopter de nouvelles lois et/ou faire appliquer efficacement les lois existantes qui règlementent les entreprises et les investisseurs, tout particulièrement les multinationales, afin de garantir le consentement libre, préalable et éclairé (FPIC) ainsi qu’une évaluation préalable et indépendante des impacts (dont des études d’impact sur les droits humains);

  • tenir les entreprises et les investisseurs responsables si leurs engagements pris en termes de création d’emplois, de revenus locaux, etc., dans le cadre d’acquisitions de terres ne sont pas respectés;

  • poursuivre pénalement les infractions et crimes des entreprises qui portent atteinte à la réalisation des droits humains ainsi que des droits fonciers légitimes des personnes et communautés;

  • améliorer les capacités de l’État de contrôler et poursuivre en justice ces abus et crimes;

  • donner la priorité aux politiques d’investissement qui développent les capacités d’investissement des communautés et des producteurs/trices d’aliments à petite échelle.

• à promouvoir un véritable contrôle et une responsabilisation de la mise en œuvre des Directives sur le foncier et de la gouvernance des régimes fonciers,

  • en soutenant et accélérant la mise en place d’un mécanisme de suivi robuste et innovant au sein du CSA. Le CSA restera inabouti et ne parviendra pas à satisfaire les grandes attentes générées par sa réforme sans un mécanisme de suivi permettant réflexion, discussion et évaluation des progrès accomplis dans la coordination des actions par les acteurs à différents niveaux, et assurant la redevabilité de l’application des Directives sur le foncier et d’autres décisions du CSA;

  • en contribuant de manière constructive à l’événement mondial de suivi et évaluation qui se tiendra pendant la 43e session du CSA en 2016, afin d’assurer une évaluation complète et approfondie de l’utilisation et l’application des Directives sur la gouvernance foncière.

• à soutenir et à s’impliquer de bonne foi dans le processus d’adoption au Conseil des Droits de l’Homme des Nations Unies d’un instrument international juridiquement contraignant sur les sociétés multinationales et les autres entreprises commerciales en matière de droits humains. Ceci afin de définir des normes internationales claires et obligatoires sur les obligations des multinationales et autres entreprises, y compris les règles sur les évaluations d’impact, la diligence raisonnable et la responsabilité, et les tenir légalement responsables pour les atteintes aux droits humains et leurs crimes.

La FAO

• à fournir un soutien technique à la mise en œuvre et l’application des Directives sur le foncier en fonction de leur objectif primordial et de bonne foi, qui prenne comme point de départ les Directives et leurs principes de mise en œuvre et sans abaisser la norme établie par celles-ci. Entre autres, la FAO devrait lancer un processus inclusif visant à développer des instruments techniques qui aident les États sur les façons de réglementer systématiquement les entreprises selon les obligations définies dans les Directives sur le foncier et les droits humains.

¹ USAID, « Operational Guidelines for Responsible Land-Based Investment », mars 2015, disponible au lien suivant usaidlandtenure.net/documents/operational-guidelines-responsible-land-based-investment; New Alliance for Food Security and Nutrition in Africa, « Analytical Framework for Investors under the New Alliance: Due Diligence and Risk Management for Land-Based Investments in Agriculture », août 2015, disponible au lien suivant www.growafrica.com/sites/default/files/Analytical-framework- for-investors-under-the%20new-alliance%20%287%29_0.pdf. Le Interlaken Group et l’Initiative des Droits et Ressources (RRI), « Respecting Land and Forest Rights: A Guide for Companies », août 2015, disponible au lien suivant www.interlakengroup.org. Le Ministère français des Affaires Étrangères et l’Agence Française de Développement (AFD) ont aussi produit un guide opérationnel « Guide d’analyse ex-ante de projets d’investissements agricoles à emprise foncière », Octobre 2014, disponible au lien suivant [a(http://www.foncier-developpement.fr/wp-content/uploads/Guide-analyse-ex-ante.pdf. Ce dernier document est différent des autres dans la mesure où il s’adresse en premier lieu aux membres de l’AFD qui évaluent des projets d’investissement privés affectant les régimes fonciers qu’aux investisseurs eux-mêmes. Bien que certains problèmes évoqués dans cette déclaration soient également reflétés dans le guide MAE/AFD, les commentaires contenus dans le présent communiqué se réfèrent principalement aux guides qui sont adressées directement aux entreprises et aux investisseurs privés.

² FAO, Safeguarding land tenure rights in the context of agricultural investment. A technical guide on safeguarding land tenure rights in line with the Voluntary Guidelines for the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheri es and Forests in the Context of National Food Security, for government authorities involved in the promotion, approval and monitoring of agricultural investments, October 2015, www.fao.org/3/a-i4998e.pdf (publication uniquement disponible en anglais pour l’instant). La FAO finalise à présent un autre guide technique sur les Directives sur le foncier pour les investisseurs privés, dont le titre provisoire est « Operationalizing the Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure: A Technical Guide for Investors. »