Cahier de propositions POLITIQUES FONCIERES ET REFORMES AGRAIRES. Partie I. Propositions

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Les propositions qui suivent n’ont pas un caractère définitif. Elles sont dynamiques et évolueront en fonction des apports, des commentaires, des critiques qui seront formulées sur le cahier.

Elles ne sont pas non plus présentées par ordre d’importance, les priorités n’étant pas les mêmes dans les différentes régions du monde. Toutes sont cependant, d’une façon ou d’une autre, intéressantes à prendre en compte dans la plupart des situations, avec des nuances et des adaptations au cas par cas.

A. 4 propositions fondamentales

1. Réhabiliter la réforme agraire en cas de fortes inégalités d’accès à la terre

Dans tous les pays où la distribution de la terre est très inégalitaire, il convient de réhabiliter la réforme agraire comme une politique publique nécessaire et primordiale, et de rechercher systématiquement l’amélioration des processus de réforme agraire, afin de ne pas perdre les opportunités offertes par des contextes favorables à leur mise en place.

La réforme agraire faisait partie entre 1960 et 1980 des politiques qui étaient couramment appuyées par les organismes de coopération et les institutions internationales. Dans toutes les régions du monde où la structure agraire était très polarisée, en Amérique Latine, en Asie du Sud Est, en Afrique Australe, elle était reconnue comme nécessaire. Aujourd’hui, en partie du fait des limites et du coût de réformes agraires souvent menées de façons imparfaites et insuffisantes, en partie du fait de la nette diminution du poids relatif de la population rurale par rapport à la population urbaine, la réforme agraire est souvent considérée comme n’étant plus d’actualité . Si la Banque Mondiale reconnaît en théorie dans certains de ses écrits que les réformes agraires sont toujours nécessaires, les programmes qu’elle et les autres institutions financières internationales appuient aujourd’hui ne se donnent plus comme objectif une transformation profonde et rapide de la structure agraire.

Pourtant, chaque fois que la distribution de la terre est très inégalitaire (comme par exemple au Brésil, au Zimbabwe, en Afrique du Sud, …), une intervention rapide et efficace impulsée par l’Etat pour redistribuer la terre aux petits et moyens producteurs (très souvent les plus à même de la mettre en valeur en conformité avec l’intérêt des majorités) reste plus que jamais nécessaire et urgente. La réforme agraire constitue alors la première politique publique à mettre en place dans les stratégies de lutte contre la pauvreté. De fait, la grande masse des pauvres est constituée de paysans ou d’anciens paysans qui ne disposent plus des moyens suffisants pour survivre. Les contingents croissants d’indigents sont constamment alimentés par la ruine des paysanneries de par le monde. Quand il existe de grandes extensions de terre utilisées de manière extensive, et une grande quantité de paysans pauvres qui n’ont pas accès aux surfaces qui leur permettraient de construire un processus de développement durable, la première mesure à prendre, avant toute autre, est de leur donner accès à la terre et donc de faire une réforme agraire.

Mais les réformes agraires à mettre en place doivent nécessairement tenir compte des expériences antérieures et ne pas simplement répéter les schémas du passé. Les contextes politiques favorables à la mise en place de réformes agraires sont relativement peu fréquents, puisqu’ils nécessitent un rapport de forces, interne ou externe, susceptible de pouvoir s’attaquer aux intérêts des grands propriétaires fonciers, lesquels jouent souvent un rôle important au sein des groupes au pouvoir. De plus, ces conditions favorables, quand elles existent, sont souvent éphémères. Il importe donc de ne pas perdre les opportunités historiques qui se présentent. D’où l’importance de rechercher de façon systématique comment améliorer les processus de réforme agraire en rendant leur impact de redistribution foncière irréversible à court terme.

Cette amélioration passe avant toute autre chose par un ROLE PROTAGONISTE DES ORGANISATIONS DE PRODUCTEURS et implique :

• l’amélioration de la dynamique de mise en place des politiques de réforme agraire, en cherchant à cumuler progressivement les appuis de différentes couches sociales, tandis que s’affaiblissent progressivement les secteurs hostiles à la réforme. C’est un point essentiel, sans lequel les transformations avortent rapidement.

• une révision des rapports entre collectif et individuel, en construisant des mécanismes adaptés de gestion sociale du foncier tout en sécurisant les exploitants individuels

  La collectivisation de la production inhibe fréquemment les changements dans les systèmes de production et les rapports de pouvoir. L’acceptation implicite de la propriété absolue comme unique référent amène à raisonner en termes de collectif ou d’individuel, alors que c’est par des combinaisons de droits collectifs et de droits individuels que peuvent se construire des systèmes viables. Sécuriser les exploitants individuels qui naissent de la réforme et construire de nouvelles modalités de gestion collective de la partie de bien commun qui est inhérente au foncier constituent donc deux processus fondamentaux qu’il convient de développer simultanément.

• la préparation, dès le début de la mise en place de la réforme agraire, de « l’après réforme agraire », en évitant la constitution d’un secteur réformé coupé de la réalité des autres petits producteurs

  La réforme agraire est une politique publique, une intervention énergique de l’Etat à un moment donné. On ne peut toutefois laisser son avenir dépendre uniquement du bon vouloir des gouvernements successifs. La création d’un secteur réformé aux règles spécifiques, dépendant dans une très forte proportion d’interventions paternalistes de l’Etat et l’existence d’organisations paysannes spécifiques du secteur réformé ont toujours débouché sur une extrême fragilité des acquis des transformations agraires (voir les exemples du Nicaragua et du Honduras).

  Si des aides spécifiques peuvent être pleinement justifiées pour les producteurs bénéficiaires de la réforme agraire, c’est en mettant le plus vite possible en place des politiques agricoles communes au secteur réformé et au secteur de petits et moyens producteurs et surtout en construisant des organisations paysannes capables de mettre en cohérence les luttes de ces différents secteurs que l’on peut éviter l’effondrement des acquis de la réforme agraire en cas de brusque changement des rapports de force politiques.

• la création de capacités locales de gestion du foncier, sans attendre la fin du processus de réforme

  Répondant à la même préoccupation, il convient au lieu d’abstraire complètement du marché des droits sur la terre le secteur réformé, de préparer suffisamment longtemps à l’avance les évolutions a venir après la période de réforme agraire. Les unités du secteur réformé ont aussi besoin de modifications dans l’accès à la terre. Au lieu que ces modifications soient uniquement le fait de règlements gérés par les Instituts de Réforme Agraire, il est nécessaire de construire des capacités locales qui puissent apprendre à exercer diverses modalités de régulation du marché foncier (y compris le marché locatif dans certains cas). Les organisations paysannes doivent pouvoir concevoir, mettre au point et apprendre à conduire ces modes de régulation, en articulation croissante avec les producteurs des environs.

• l’articulation de la réforme foncière avec une politique agricole qui permette le développement de la production paysanne

  Il s’agit d’un point absolument essentiel. Si la réforme agraire en tant que redistribution foncière constitue un premier pas essentiel, elle ne peut être couronnée de succès que si les nouvelles unités de production disposent de conditions économiques satisfaisantes pour produire.

  Nous avons vu que la production familiale n’exprime son potentiel que si des politiques publiques adéquates lui permettent de se consolider et de se moderniser. C’est particulièrement vrai pour des unités de productions fragiles qui naissent d’un processus radical de réforme agraire. La protection aux frontières des produits clefs, de façon à éviter la mise en concurrence avec des producteurs aux niveaux de productivité beaucoup plus élevés, une politique de mécanisation et de modernisation qui ne remplace pas d’emblée la force de travail par des machines, comme cela a été le cas à Taiwan constituent des éléments essentiels sans lesquels il ne sera pas possible de récolter les fruits de la réforme. D’autres politiques peuvent jouer un rôle complémentaire important, comme une politique de qualité des produits, une politique de compensation des zones défavorisées etc.

2. Réguler les marchés fonciers et gérer les structures foncières

Là où les inégalités foncières sont moindres, il est nécessaire de mettre en place des « politiques de structures » et des mécanismes de régulation des marchés fonciers.

Cette proposition s’applique aux pays qui n’ont pas besoin d’une « réforme agraire » proprement dite, d’une redistribution rapide du foncier avec le concours de l’Etat. Elle est aussi valable pour ceux qui viennent de réaliser une réforme agraire. Dans ces deux cas, il convient de gérer l’évolution des structures agraires de façon à permettre la modernisation des exploitations paysannes et nous savons que le marché, seul, ne peut pas y parvenir.

On appelle politiques de structures les politiques publiques destinées à corriger le fonctionnement du marché foncier et à permettre que l’évolution de la structure agraire soit en conformité avec l’intérêt des majorités. Tout autant que la réforme agraire, les politiques de structure permettent que la terre remplisse la fonction sociale qui lui est assignée à un moment donné. Cela implique que les producteurs et les institutions publiques se mettent d’accord sur les types d’exploitations agricoles qu’il est souhaitable d’avoir dans chaque région, en terme de taille, et de systèmes de production, afin de créer les conditions pour qu’un nombre aussi grand que possible d’entre elles puissent être viables économiquement et puissent se moderniser progressivement.

Ici aussi, tout comme pour les politiques de réforme agraire, l’existence d’ORGANISATIONS PAYSANNES FORTES, DEMOCRATIQUES ET REPRESENTATIVES des couches majoritaires de producteurs est absolument essentielle (voir par exemple les expériences des Pays Bas, du Danemark, de Taiwan, de la France).

L’éventail des mesures possibles est large, mais certaines sont coûteuses et hors de portée des pays pauvres. Signalons l’importance de celles qui peuvent être mises en place pratiquement partout:

• des mesures fiscales qui taxent la grande propriété, l’utilisation trop extensive du sol et son utilisation destructrice des ressources naturelles

• des mesures de régulation et d’amélioration des marchés fonciers, qui peuvent passer par des mécanismes de cogestion du marché foncier entre l’Etat et les organisations de producteurs (un peu comme les SAFER en France), des banques de terre, des facilités de crédit foncier à ceux qui sont n’ont pas accès à un financement de long terme pour acheter de la terre. Ces interventions sont complexes et exigent un suivi permanent du marché foncier et la possibilité d’adapter les dispositifs en cas de besoins.

• des politiques qui facilitent le remembrement des parcelles paysannes, quand la dispersion extrême de celles ci vient à bloquer la modernisation

Mais, au delà de ces mesures qui visent à adapter les systèmes fonciers existants en régime de petite propriété, il importe également de pouvoir garantir le droit des exploitants à travailler la terre indépendamment du droit de propriété. C’est en effet une des seules façons de résoudre les problèmes posés par les héritages égalitaires entre générations en économie paysanne.

• la sécurisation des droits des locataires, des métayers, ou des ayants droit qui ne sont pas propriétaires constitue une politique foncière très intéressante et qui s’est avérée très efficace dans certains contextes. Elle passe certes par une législation adéquate, mais celle ci ne suffit en aucun cas. C’est uniquement s’il existe des organisations paysannes puissantes capables de lutter pour que de telles lois soient votées et pour exiger leur mise en application que ces politiques pourront être effectives. Il faudra parfois établir des juridictions spécifiques pour que les paysans puisse avoir accès à la justice sur des thèmes aussi délicats.

• la constitution d’instances spécifiques qui soient propriétaires de la terre (et dont le statut légal peut prendre diverses formes: sociétés d’actionnaires, groupements fonciers, coopératives, …) et qui mettent à disposition des producteurs les terres dont ils ont besoin sous forme de location. Ce peut être une voie intéressante, à condition bien sûr que les droits des exploitants soient garantis, et que ces exploitants correspondent aux formes de production que l’on cherche à promouvoir.

3. Décentraliser en grande partie les mécanismes d’administration des droits individuels sur la terre

Les programmes de la coopération internationale destinent des centaines de millions de dollars à la constitution de systèmes nationaux de cadastre et de registre de la propriété en affirmant que la seule façon de garantir les droits des producteurs est de leur donner des titres de propriété, et que ces titres permettront de réactiver les investissements et pourront être utilisés comme garantie pour obtenir des crédits.

La plupart de ces efforts restent vains en ce qui concerne les petits producteurs du fait du coût des opérations et de l’inexistence de mécanismes locaux d’actualisation des droits. En quelques années, ces registres et cadastres ne représentent plus la réalité des droits des petits producteurs.

Mais il y a plus grave encore. Nous avons vu que le plus souvent les processus de reconnaissance des droits sont calqués sur le système Torrens conçu à l’époque coloniale, et que de nombreux ayants droit peuvent être spoliés lors de l’établissement des Cadastres et des Registres. La mise en place de systèmes adaptés aux situations de beaucoup de pays en voie de développement, comme les plans fonciers en Afrique de l’Ouest par exemple, essaye de rompre avec ce système d’immatriculation verticale, mais se heurte à un certain nombre de difficultés et les résistances sont multiples.

Il convient donc de combattre avec force l’idée que la sécurisation des droits ne passe que par l’acquisition de la propriété, et plus encore le fait que la propriété du sol soit absolue.

La décentralisation des mécanismes d’administration des droits au niveau des municipalités, d’organisations de producteurs, d’organisations indigènes et coutumières, ou d’instances ad-hoc constitue une priorité et une condition pour que les systèmes de cadastres et de registres au niveau national soient viables et que les droits de tous les usagers puissent être actualisés à un coût raisonnable.

C’est la participation et l’existence de témoins dont la probité est reconnue au niveau local et non pas la précision d’un système de localisation par satellite qui peut établir en dernière instance où se trouvent les limites des parcelles. Il faut pour cela des institutions locales reconnues qui puissent valider les droits de chacun.

Pour éviter d’avoir recours à la justice formelle, toujours lente et coûteuse, souvent inefficace et corrompue, il est nécessaire de combiner ces fonctions de pure administration des droits avec d’autres fonctions de résolution de conflits et de médiation, adaptées aux exigences actuelles qui peuvent prendre des formes institutionnelles variées.

Dans un certain nombre de situations, suivant des modalités qui doivent être adaptées à chaque cas, il peut être extrêmement utile de procéder en premier lieu à une « immatriculation » des droits des instances collectives et pas seulement de ceux des individus. Toutefois, ces droits ne peuvent se réduire in fine à des droits de propriété au sens occidental du mot, ce qui nous amène à la quatrième proposition.

4. Construire des instances de gestion des ressources communes au niveau du territoire

Au delà des droits sur la terre au sens strict, il s’agit de pouvoir gérer un ensemble de biens communs, et de pouvoir prendre en compte des droits multiples sur un même espace. Pas plus que la réforme agraire, la gestion durable des ressources naturelles (bois, eau, biodiversité) ne peut être assurée uniquement de manière descendante depuis les institutions d’Etat.

La construction de ces instances participatives des ressources au niveau des différents territoires devrait donc constituer un des axes de travail pour les années à venir, et ce pas seulement dans les territoires dits indigènes, mais bien partout.

C’est un défi indissociable aujourd’hui de la mise en place des politiques foncières. Il relève d’ailleurs de mécanismes de même nature que ceux que nous avons évoqués dans les points antérieurs, améliorer la capacité de la société à établir et à appliquer les politiques de gestion des ressources communes.

B. Comment faire pour que ces propositions soient mises en application ?

Pour que ces propositions puissent devenir effectives, un certain nombre d’actions sont nécessaires.

Il ne s’agit pas de recettes: on ne fait pas une « bonne » réforme agraire seulement parce que l’on « sait » comment faire. Il s’agit de mécanismes et de stratégies qui, à terme, aspirent à changer les rapports des forces en présence. Dès lors, les organisations paysannes sont d’emblée au centre de ces propositions, que nous présenterons en 5 points.

1. Constituer des réseaux d’échange d’expériences entre organisations paysannes

La constitution de réseaux d’échange d’expériences entre organisations paysannes et indigènes, avec un appui ponctuel de chercheurs et d’experts, constitue une nécessité pour que chacun puisse prendre conscience des multiples facettes des problèmes et pour pouvoir mieux tirer les leçons de l’expérience accumulée au niveau mondial. Il s’agit en quelque sorte de globaliser les savoirs dans le but de pouvoir ensuite mieux globaliser les luttes.

2. Formation et recherche-action sur les questions foncières avec les producteurs et les ruraux

Il convient de mettre en place des programmes d’éducation et de formation des producteurs et des ruraux sur les questions foncières, et de créer les conditions pour que des processus de recherche action sur ce thème aident à orienter les luttes paysannes sur les nouveaux enjeux et à mettre au point de nouvelles politiques publiques mieux adaptées.

• La formation des producteurs et des ruraux sur l’importance stratégique des questions foncières par rapport à l’avenir des sociétés dans leur ensemble constitue aujourd’hui un besoin réel, nécessaire pour permettre à ces acteurs de mieux prendre conscience des enjeux de leurs luttes.

• La mise au point de méthodes de recherche action sur ce thème, toujours politiquement délicat, constitue une étape incontournable dans ce processus. Les luttes des paysans, des indigènes, des ruraux (et d’autres secteurs alliés) doivent, pour réussir à convaincre de la faisabilité des projets alternatifs évoqués, pouvoir s’appuyer sur des projets pilotes, sur des expériences qui permettent de faire évoluer les rapports de force et de construire à grande échelle les différentes formes nécessaires de structuration sociale (capital sociétal).

• Les méthodes de luttes devront évoluer en conséquence, puisqu’il ne s’agit plus désormais de se contenter d’exiger de l’Etat, mais de pouvoir construire ensemble des alternatives.

3. Mener des activités de lobby pour influencer les financeurs et les décideurs

Un travail de lobby au niveau des institutions financières internationales, des coopérations bilatérales et multilatérales, est nécessaire pour obtenir des espaces et des ressources propices à l’innovation et à la mise en place de politiques différentes de celles qui sont promues aujourd’hui.

4. Construire de nouvelles alliances

La construction d’alliances hors du milieu paysan et indigène sur des thèmes intéressant directement les populations urbaines souvent majoritaires aujourd’hui dans beaucoup de pays (qualité de l’alimentation, environnement, gestion du milieu rural, lien entre pauvreté urbaine et la sous-rémunération du travail paysan) semble aujourd’hui indispensable pour faire avancer les propositions antérieures sur la gestion du foncier.

De fait, ces propositions ne concernent pas seulement les paysans et les ruraux, mais bien la société humaine dans son ensemble, dans la recherche d’un développement durable.

5. Faire le lien entre la question foncière et la lutte contre la pauvreté et les inégalités

L’insertion de la question foncière dans les agendas de discussion des problèmes planétaires doit se faire en soulignant les liens fondamentaux avec les causes de la pauvreté dans le monde.

Sans réforme agraire, sans politiques agricoles favorables à la petite production paysanne, il ne sera possible ni d’éradiquer la pauvreté ni d’arriver à une gestion durable des ressources naturelles de la planète.