Cahier de propositions POLITIQUES FONCIERES ET REFORMES AGRAIRES. Partie I. Quelques constats et réflexions générales en guise d’introduction.

A. La terre reste un objet majeur de conflits et de problèmes

On peut très souvent établir une relation entre situation foncière, bien-être économique et gouvernance: les pays qui ont connu un développement économique durable et qui sont les plus démocratiques sont aussi souvent des pays qui se caractérisent par une répartition relativement égalitaire du foncier. Comme par le passé, de nombreux conflits dans le monde ont encore aujourd’hui un lien plus ou moins direct avec la question foncière.

En simplifiant, ces conflits peuvent être regroupés en trois ensembles, liés :

• à une distribution très inégalitaire de la terre, une situation qui conduit à mettre en place des réformes agraires.

• à l’insécurité de l’accès à la terre ou aux ressources: non-reconnaissance des droits coutumiers, manque de garanties des fermiers ayant pris de la terre en location¹, des métayers, précarité des droits des exploitants de ressources naturelles …

• aux revendications de groupes sociaux ou de groupes ethniques de pouvoir exercer leur pouvoir sur un territoire. C’est le cas typique des revendications territoriales des peuples indigènes, mais aussi de revendications liées à l’histoire et ayant parfois de connotations religieuses ou culturelles.

Beaucoup de travaux ont porté sur ces questions, mais les problématiques, la réflexion et les propositions qui en résultent restent en général très cloisonnées. En abordant en parallèle des situations de continents différents et en rassemblant des thèmes traités le plus souvent de façons indépendantes, nous avons fait le pari que nous pourrions élaborer ensemble des propositions novatrices susceptibles de faire progresser le débat, et surtout d’améliorer la capacité de proposition des organisations paysannes et citoyennes concernées afin de contribuer à une résolution plus rapide et durable d’un certain nombre des conflits qui se nouent autour de la terre.

L’objectif de ce cahier n’est autre que de contribuer à cette entreprise.

B. La terre, une marchandise ?

« Ce que nous appelons la terre est un élément de la nature qui est inextricablement entrelacé avec les institutions de l’homme. La plus étrange de toutes les entreprises de nos ancêtres a peut-être été de l’isoler et d’en former un marché. »

(Karl Polanyi, La grande transformation. 1944).

1. La terre, un bien pas comme les autres

La terre a pour le moins deux spécificités :

• les droits sur la terre se rapportent à un espace, à un « territoire ». On ne peut ni détruire ni déplacer une portion de l’écorce terrestre. La « propriété » de la terre ne peut donc pas être assimilée à la propriété d’un objet quelconque. De fait, les droits sur un territoire se réfèrent aux rapports avec les autres hommes susceptibles de transiter par cet espace ou d’utiliser les ressources qu’il contient.

• la terre a comme particularité de contenir des ressources naturelles, qui ne sont pas le fruit d’un travail humain. Ainsi, par exemple, la fertilité naturelle n’est pas partout la même; la couverture végétale « spontanée » peut aussi être valorisée; le sous-sol peut contenir de l’eau, des minerais, …. . Ceci reste vrai quand bien même une autre partie de ces ressources puisse aussi provenir du résultat du travail accumulé par les générations d’agriculteurs (la fertilité n’est pas seulement « naturelle »).

Les droits sur la terre se réfèrent donc aux rapports avec les autres hommes susceptibles de transiter par cet espace ou d’utiliser les ressources qu’il contient. Le rapport des hommes au foncier est ainsi par essence un rapport social, un rapport entre les hommes autour de la terre. La terre a été pour cette raison une des catégories principales utilisées par l’économie politique dès ses débuts: les différentes théories de la rente foncière expriment cette spécificité².

Pourtant, aujourd’hui, les droits sur la terre se vendent et s’achètent dans beaucoup d’endroits de par le monde. La terre est donc en ce sens devenue une marchandise, mais une marchandise qui ne peut être assimilable aux marchandises qui ont bien été produites pour être vendues. C’est pour cela que dès 1944, Karl Polanyi parlait de marchandise fictive. (voir encadré #1)

Encadré # 1 La terre comme marchandise, une fiction dangereuse. Extraits de La grande transformation, Karl Polanyi.1944.

Les marchandises sont ici empiriquement définies comme des objets produits pour la vente sur le marché; et les marchés sont eux aussi empiriquement définis comme des contacts effectifs entre acheteurs et vendeurs. Par conséquent, chaque élément de l’industrie est considéré comme ayant été produit pour la vente, car alors, et alors seulement, il sera soumis au mécanisme de l’offre et de la demande en interaction avec les prix. (…)

Le point fondamental est le suivant : le travail, la terre et l’argent sont des éléments essentiels de l’industrie; ils doivent eux aussi être organisés en marchés; ces marchés forment en fait une partie absolument essentielle du système économique. Mais il est évident que travail, terre et monnaie ne sont pas des marchandises; en ce qui les concerne, le postulat selon lequel tout de qui est acheté et vendu doit avoir été produit pour la vente est carrément faux. (…) Aucun de ces trois éléments - travail, terre, monnaie - n’est produit pour la vente; lorsqu’on les décrit comme des marchandises, c’est entièrement fictif.

C’est néanmoins à l’aide de cette fiction que s’organisent dans la réalité les marchés du travail, de la terre, et de la monnaie; ceux-ci sont réellement achetés et vendus sur le marché; et leur demande et leur offre sont des grandeurs réelles; et toute mesure, toute politique qui empêcherait la formation de ces marchés mettrait ipso facto en danger l’autorégulation du système. La fiction de la marchandise fournit par conséquent un principe d’organisation d’importance vitale, qui concerne l’ensemble de la société, et qui affecte presque toutes ses institutions de la façon la plus variée; ce principe veut que l’on interdise toute disposition ou tout comportement qui pourrait empêcher le fonctionnement effectif du mécanisme du marché selon la fiction de la marchandise.

Or, touchant le travail, la terre et la monnaie, un tel postulat ne saurait se soutenir. Permettre au mécanisme du marché de diriger seul le sort des êtres humains et de leur milieu naturel, et même, en fait du montant et de l’utilisation du pouvoir d’achat, cela aurait pour résultat de détruire la société. Car la prétendue marchandise qui a nom « force de travail » ne peut être bousculée, employée à tort et à travers, ou même laissée inutilisée, sans que soit également affecté l’individu humain qui se trouve être le porteur de cette marchandise particulière. En disposant de la force de travail d’un homme, le système disposerait d’ailleurs de l’entité physique, psychologique et morale « homme » qui s’attache à cette force. Dépouillés de la couverture protectrice des institutions culturelles, les êtres humains périraient, ainsi exposés à la société; ils mourraient, victimes d’une désorganisation sociale aiguë, tués par le vice, la perversion, le crime et l’inanition. La nature serait réduite à ses éléments, l’environnement naturel et les paysages souillés, les rivières polluées, la sécurité militaire compromise, le pouvoir de produire de la nourriture et des matières premières détruit. Et pour finir, l’administration du pouvoir d’achat par le marché soumettrait les entreprises commerciales à des liquidations périodiques, car l’alternance de la pénurie et de la surabondance de monnaie se révélerait aussi désastreuse pour le commerce que les inondations et les périodes de sécheresse l’ont été pour la société primitive.

Les marchés du travail, de la terre et de la monnaie sont sans doute essentiels pour l’économie de marché. Mais aucune société ne pourrait supporter, ne fût-ce que pendant le temps le plus bref, les effets d’un pareil système fondé sur des fictions grossières, si sa substance humaine et naturelle comme son organisation commerciale n’étaient pas protégées contre les ravages de cette fabrique du diable.

2. La propriété absolue du sol, un mythe qui n’est pas innocent

Dans « La gestation de la propriété »³, Joseph Comby explique que la propriété du sol ne peut jamais être absolue: une idée simple, mais dont les implications sont d’une extrême importance. Même dans les sociétés qui ont inventé le droit de propriété « absolu », celui-ci ne peut s’appliquer au sol. (Cf. droit de chasse en France par exemple sur les propriétés privées, ou nombreuses limites imposées pour la construction par les règlements locaux….).

Le droit de propriété, en ce qui concerne le foncier, n’est que la propriété d’un ou d’un ensemble de droits, et un propriétaire n’est, parmi tous les ayants droit, que celui qui apparaît comme ayant le plus de droits. De nombreux cas de figures sont alors possibles, les droits peuvent se superposer, voire entrer en contradiction. C’est le cas en Afrique, mais aussi dans la plupart des sociétés « indigènes » et même, d’une façon moins évidente mais pourtant réelle, là où la propriété individuelle domine (Europe, Amérique Latine). Bien que les « titres » fonciers soient le plus souvent présentés comme le moyen de fixer les limites des parcelles, c’est plus la nature des droits qu’ils signifient pour ceux qui les détiennent que la surface du terrain qui leur confère une possible valeur d’échange.

Si la propriété absolue n’existe pas, il nous faudrait donc parler de transformation de certains droits sur la terre en marchandises, et non de la terre par elle-même en marchandise.

3. La « fabrique du diable »⁴

Ces observations liminaires nous permettent de mieux comprendre pourquoi le marché et le développement capitaliste ne parviennent pas à « résoudre » seuls les problèmes fonciers dans l’intérêt du plus grand nombre. Il en découle un certain nombre de conséquences qui, bien que parfois évidentes, sont tout à fait fondamentales.

Comme la terre ou les droits qui s’y rattachent, beaucoup d’autres biens, et en particulier tous ceux liés au vivant, ne sont pas non plus de vraies marchandises au sens de Polanyi, dont les marchés pourraient s’autoréguler. On retrouve des phénomènes de rente sur de nombreux biens et les prix de nombreuses marchandises ne sont pas seulement fixés par les marchés mais évoluent aussi en fonction des luttes sociales. Les prix sont donc aussi la représentation de rapports de forces.

La tentation de traiter les phénomènes économiques indépendamment de la société, constituant à eux seuls un système distinct auquel tout le reste du social devrait être soumis, ne peut être dès lors qu’une illusion dont les conséquences dramatiques et les dangers, déjà patents il y a cinquante ans, apparaissent aujourd’hui sous des formes nouvelles et encore plus inquiétantes avec les dogmes néolibéraux et la mondialisation.

Cette folie que Polanyi croyait révolue, qui avait selon son analyse, été à l’origine des profonds dérèglements économiques et sociaux de la première moitié du XXième siècle, avec la crise des années trente et la montée du fascisme, est revenue au premier plan et s’est étendue à la planète dans son ensemble, faisant peser une menace croissante sur l’avenir de l’humanité⁵.

C. Administration des droits fonciers et arbitrage des conflits

Si les rapports au foncier sont avant tout des rapports sociaux, il est logique qu’apparaissent au fil des évolutions historiques des contradictions et des conflits entre personnes et entre groupes sociaux. Les conflits sont inéluctables dans un système social, celui-ci n’étant pas figé une fois pour toutes mais au contraire en transformation constante. Ils peuvent même être salutaires ou nécessaires, comme le souligne Etienne Le Roy en insistant sur le fait que « ce qui est grave, dans un conflit, …. c’est le fait qu’il ne soit pas réglé et qu’il puisse dégénérer en litige puis en drame au point de devenir meurtrier »⁶.

Nous devons donc, sous peine de passer à côté de l’essentiel, mener une réflexion qui puisse lier en permanence l’appréhension des « formes d’organisation sociale au niveau local » avec la « prise en compte du foncier ». Ainsi, il est impossible d’abstraire les systèmes de droits fonciers des instances chargées de leur mise à jour et de celles chargées de l’arbitrage et de la résolution des conflits.

Il existe au niveau mondial des systèmes d’administration des droits fonciers très diversifiés, qui sont liés à des processus historiques spécifiques. Suivant les ensembles culturels, selon les époques, les modalités d’héritages, des mécanismes de redistribution périodique de la terre et des richesse, l’existence de droits multiples, etc. … ont donné lieu à des systèmes d’administration et de gestion du foncier plus ou moins centralisés et dont les fondements ne sont pas identiques. Ces différences se retrouvent aussi au cœur même des pays développés et ne correspondent aucunement à une démarcation entre sociétés développées et sous développées, ou entre modernité et archaïsme. Ainsi, en Europe, il existe plusieurs systèmes de publicité foncière, de Registres de la propriété qui peuvent coexister sans que cela pose de problème insoluble⁷.

Il existe également des systèmes de règlements des conflits très différents suivant les sociétés. On peut distinguer quatre grands types de situations⁸. Dans les deux premiers cas, il n’y a pas d’intervenant autre que les parties en conflits:

• les parties peuvent se mettre d’accord sans que les différends se transforment en conflits ouverts, chacune faisant les concessions nécessaires;

• elles peuvent s’affronter, la plus forte imposant sa loi à la plus faible

Entre ces deux cas extrêmes, on peut trouver deux autres situations,

• l’intervention d’un tiers est nécessaire qui en se référant à des normes juridiques socialement acceptées, opère une médiation permettant d’arriver à un accord.

• l’intervention d’un juge, qui applique de façon coercitive le droit existant

Comme le signale E Le Roy, « Alors que la culture juridique et judiciaire occidentale et moderne n’envisage que le recours à l’ordre imposé pour dénouer les différends dès qu’ils prennent une certaine ampleur, les conceptions africaines privilégiaient de régler le conflit au sein du groupe qui l’a vu naître, cii biir u deuk, dans le ventre du village, comme me disaient les Wolof du Sénégal. »⁹

Contrairement à ce qui est trop souvent admis, il n’existe pas de solution unique et standard au niveau mondial pour les systèmes d’information sur les droits¹⁰, ni en ce qui concerne les instances de résolution des conflits.

 

=> page suivante

¹ et aussi parfois des propriétaires cédant des terres en location, voir ci-dessous.

² L’importance de la rente foncière chez les économistes classiques (Ricardo, tout particulièrement) reprise et modifiée par Marx est bien connue. Rappelons en quelques mots les définitions essentielles des deux concepts clefs, la rente différentielle et la rente absolue. La rente différentielle naît de la vente sur un même marché à un même prix de productions venant de parcelles de terre qui, sur un même surface et avec les mêmes quantités de travail ne produisent pas toutes les mêmes richesses. Une partie de ces différences vient de la fertilité naturelle du sol, du climat, et une autre partie des investissements qui ont été incorporés au milieu, drainage, irrigation, amendements, etc. Un propriétaire peut donc prélever ce surplus en faisant payer une rente à l’exploitant, qui l’acceptera tant que le profit qu’il réalise reste en conformité avec ce qu’il pourrait obtenir ailleurs. La rente absolue répond à une logique complètement différente: un propriétaire terrien peut, du fait de rapports de forces à son avantage, exiger de son fermier le paiement d’une rente, et ce en théorie même sur les plus mauvaises terres, de rente différentielle nulle. L’économie néoclassique et l’économie institutionnelle ont des approches distinctes du foncier. La fiche # 13 de la seconde partie du cahier apporte des éléments supplémentaires à ce sujet [EUA. Le foncier agricole et le droit aux Etats Unis d’Amérique à l’origine des positions du Consensus de Washington. (O. Delahaye)]

³ Dans Quelles politiques foncières pour l’Afrique rurale? Réconcilier pratiques, légitimité et légalité. ouvrage dirigé par Philippe Lavigne, Karthala, Coopération française. 1998.

⁴ L’expression est de Polanyi dans La grande transformation. Voir encadré # 1.

⁵ Voir à ce sujet Susan George, Une courte histoire du néolibéralisme : vingt ans d’économie de l’élite et amorce de possibilité d’un changement structurel. Conference On Economic Sovereignty In A Globalising World Bangkok , 24-26 mars 1999.

⁶ Etienne Le Roy, La sécurisation foncière en Afrique, Ed. Karthala, 1996. page 280.

⁷ Citons par exemple le système du Livre foncier germanique, dans lequel les droits sont vérifiés par un juge avant d’être inscrits et le système français qui est au contraire fondé sur la forte présomption de droit qui naît de la validation sociale successive des contrats entre individus. Ces deux systèmes coexistent sur le territoire français, le premier dans les départements de l’Est et le second sur le reste du pays. Communication orale de Joseph Comby et Jacques Gastaldi. Les systèmes d’information foncière. Dans Quelles politiques foncières pour l’Afrique rurale? Réconcilier pratiques, légitimité et légalité. ouvrage dirigé par Philippe Lavigne, Karthala, Coopération française. 1998.

⁸ Nous reprenons la classification de N. Rouland, dans son Anthropologie juridique (cité par E. Le Roy, dans La sécurisation foncière en Afrique, Ed. Karthala, 1996. page 209) qui distingue ainsi respectivement l’ordre accepté, l’ordre contesté, l’ordre négocié, et l’ordre imposé.

⁹ E. Le Roy, op cit. page 210.

¹⁰ Nous y reviendrons plus loin.