L’Etat de Oaxaca (Mexique): reconnaissance des droits indigènes et gouvernance locale des territoires

L’État de Oaxaca se distingue des autres États mexicains pour plusieurs raisons. Situé dans le sud du pays, il est délimité, au Nord, par les États de Puebla et de Veracruz, au Sud par l’océan Pacifique, à l’Est par l’État du Chiapas et à l’Ouest par l’État de Guerrero. D’une superficie de 95,364 km2, le territoire oaxaqueño se révèle particulièrement accidenté. Les massifs montagneux occupent en effet près de 90% du territoire. La formation de ces massifs s’est faite à diverses époques géologiques, ce qui implique qu’il existe une très grande variété de sols. On observe également une très grande variété des climats sur le territoire, puisqu’on en dénombre au moins quinze types. L’État de Oaxaca présente donc une très grande variété d’écosystèmes, parmi lesquels des forêts de conifères, des forêts hautes sempervirentes, des forêts moyennes caducifoliées, des forêts basses sèches, des forêts d’épineux, des mangroves, des forêts mésophiles… On y recense entre autres 264 espèces de mammifères, 701 espèces d’oiseaux, 467 espèces de reptiles et plus 1100 espèces de papillons. L’État de Oaxaca constitue donc l’État le plus biodivers du pays, et une des zones les plus riches du monde en termes de diversité naturelle et biologique puisque le Mexique est considéré comme un des cinq pays « mégadivers » de la planète.

Sur le plan socioéconomique, il est intéressant de noter qu’un tiers des 3 019 560 habitants de l’Etat¹ est considéré comme indigène. Le critère de détermination utilisé ici est naturellement celui de la langue, puisque c’est l’unique critère reconnu comme valide par l’État mexicain. Néanmoins, il convient de rappeler que si l’on utilise le critère d’auto-désignation, recommandé par la communauté internationale et inscrit dans la Convention 169 de l’OIT, la population « indigène » de Oaxaca pourrait approcher les deux millions². Quoi qu’il en soit, on distingue seize groupes ethniques différents, et donc 16 langues indigènes encore en vigueur au sein de l’État. Cette population indigène est avant tout une population rurale. En effet, 53% de la population active travaille dans le secteur primaire, contre 19% dans le secondaire et 28% dans le tertiaire. Le découpage politique de l’État est particulièrement précis : les huit régions se divisent en districts, entités divisées en « municipios », regroupant plusieurs localités. Les documents ci-dessous présentent la localisation géographique des huit régions de Oaxaca ainsi que les principales données politico administratives les concernant.

Le découpage politico-administratif de l’Etat de Oaxaca

La population indigène se concentre particulièrement dans les régions de la Sierra Norte, de la Cañada et de la Mixteca. Il est intéressant de remarquer qu’avec la Sierra Sur, ce sont les zones les plus marginalisées de l’État sur le plan socioéconomique. La carte ci-dessous permet de localiser géographiquement les plus grandes concentrations de populations indigènes au sein de l’État.

L’État de Oaxaca, remarquable par sa richesse biologique et culturelle, fait également figure d’exception au Mexique par son organisation politico-juridique. La constitution de l’État reconnaît en effet un certain nombre de droits spécifiquement indigènes, notamment en termes de propriété foncière et de gestion des ressources naturelles. En effet, les particularités naturelles, culturelles et historiques de la zone en ont fait un véritable laboratoire des politiques néoindigénistes mexicaines. C’est en 1995 que la constitution oaxaqueña est réformée, et que le système dit des « us et coutumes » est officiellement reconnu.

Ainsi, le 30 Août 1995, le Code des Institutions Politiques et des Procédures Électorales de Oaxaca (CIPPEO) est révisé pour autoriser « l’élection des autorités à travers les formes propres d’organisation politique des municipios de Oaxaca ». Concrètement, cela signifie que les 570 municipios de l’État peuvent choisir librement s’ils veulent élire leurs représentants locaux sous le régime des partis politiques ou bien sous le régime des « us et coutumes ». Respectant en tout point la logique de la Convention 169 de l’OIT, l’État de Oaxaca établit que « les élections doivent respecter les traditions, us, coutumes, et pratiques démocratiques des communautés »³. L’article 28 de la Loi sur les Droits des Peuples et Communautés Indigènes établit en outre que « L’État de Oaxaca reconnaît l’existence de systèmes normatifs internes aux peuples et aux communautés indigènes, avec des caractéristiques propres, spécifiques pour chaque peuple, communauté, et municipio de l’État, fondés sur des traditions ancestrales qui se sont transmises oralement de génération en génération, tout en s’enrichissant et en s’adaptant au cours du temps à diverses circonstances. C’est la raison pour laquelle ces systèmes sont considérés par l’État comme actuellement en vigueur. » Sur les 570 municipios oaxaqueños, 418 ont décidé d’adopter le système électoral des « us et coutumes ». Ceux-ci utilisent des formes diverses de procédures pour nommer leurs représentants locaux. La plupart du temps, les différentes fonctions au sein de la communauté sont attribuées collectivement en assemblée générale. Les modes de désignation des personnes auxquelles sont attribuées ces différentes fonctions varient d’un municipio à l’autre, mais la méthode du vote à main levée est la plus utilisée.

Cette reconnaissance officielle du système des us et coutumes n’induit pas de véritable changement dans les pratiques électorales communautaires. Angélica Castro Rodriguez⁴ souligne en effet qu’avant la réforme électorale, les communautés élisaient déjà leurs autorités municipales de cette façon. La seule différence était que pour rendre légale cette forme d’élection, elles devaient enregistrer leurs représentants au sein d’un parti politique, dans la très grande majorité des cas le PRI. Hugo Aguilar ⁵ déclare, au cours d’un entretien, que « la réforme reconnaissant le système électoral des us et coutumes est une réforme qui a le mérite de reconnaître une réalité, une réalité qui existait et qui aurait continué à exister, qu’il y ait ou non une forme de reconnaissance légale. La réforme ne fait que légitimer une réalité qui existait déjà, et on peut le constater facilement dans son application quotidienne. »

Toutefois, la reconnaissance légale de cette pratique possède une valeur symbolique forte, dans la mesure où l’État reconnaît l’existence d’une forme de citoyenneté différente de la citoyenneté reconnue par le système de démocratie libérale. En effet, le système des us et coutumes se fonde sur un mécanisme de rotation des charges. C’est le « service communautaire » qui permet à la communauté d’assurer sa continuité dans le temps. Ce service communautaire implique bien sûr pour les membres du municipio de réaliser gratuitement les « charges » pour lesquels ils ont été nommés, qu’il s’agisse de fonctions politiques, religieuses, administratives ou de gestion environnementale, mais aussi de participer régulièrement aux travaux collectifs de la communauté. Tous les membres de la communauté se doivent d’assumer un certain nombre de charges au cours de leur vie, mais seuls quelques individus accumulent assez de prestige pour et d’influence pour assumer les fonctions de direction politique et administrative. Quoi qu’il en soit, l’idée de citoyenneté se conçoit comme un « droit » que chacun se doit d’acquérir en assumant un certain nombre de devoirs. Elle n’est jamais définitivement acquise, et n’est pas obligatoirement liée à la présence physique d’un membre au sein de la communauté. En effet, il est possible de vivre dans une communauté sans pour autant accéder au statut de citoyen communautaire. Inversement, les membres d’une communauté qui auraient émigré peuvent rester citoyens s’ils s’acquittent de leurs devoirs envers la communauté en offrant des « compensations », souvent financières, à leur absence. Les tableaux ci-dessous permettent de faire l’inventaire des différentes composantes du système des us et coutumes, ainsi que l’inventaire des charges communautaire

Tableau 1 : Oaxaca. Composantes du système des us et coutumes

Service communautaire	système de rotation des charges et travaux collectifs
Rituels et Cérémonies	permet de faire le lien entre le politique et le religieux
Administration municipale	fonctions du gouvernement municipal
Economie communautaire	participation à l’économie d’auto consommation
Assemblée communautaire	instance suprême dans laquelle se prennent les décisions par consensus
Obligations vs Droits	les droits ne sont accordés qu’aux citoyens ayant accompli leurs obligations
Gestion du territoire	appartenance à cet espace productif et sacré
Justice	régulation des conflits internes à travers les normes juridiques traditionnelles

Tableau 2 : Le système des charges communautaires dans les communautés indigènes de Oaxaca

Charges d’administration et de justice	Fonctions de représentation : le maire et son suppléant; Fonctions auxiliaires : le secrétaire
Charges municipales	Fonctions de représentation : le président municipal et son suppléant; Fonctions auxiliaires : le secrétaire et le trésorier; Fonctions d’application de la justice : le «syndic» municipal, la police; Fonctions politico administratives : les régisseurs et leurs suppléants; Fonctions de représentation : le président du commissariat agraire
Charges agraires	Fonctions de représentation : le président du commissariat agraire; Fonctions de vigilance : le président de vigilance; Fonctions exceptionnelles : le comité de gestion de foresterie communautaire
Charges religieuses	Organisation des cérémonies, entretien de l’Eglise …
Charges de développement de la communauté	Fonctions de représentation : les présidents des comités de santé, d’éducation, d’accès à l’eau potable, de la famille …; Fonctions auxiliaires : les secrétaires et trésoriers
Position d’honneur	Le conseil des anciens
Dispensés du système des charges	Les membres de la fanfare municipale

La législation de l’État de Oaxaca laisse donc une grande part d’autonomie aux populations indigènes. Cette autonomie ne se reflète pas uniquement à travers la réforme du système électoral, même si cet aspect reste le plus marquant sur le plan symbolique. La Constitution de Oaxaca stipule également que les cultures indigènes doivent être respectées et protégées en tant que cultures originaires de la société mexicaine. Les communautés indigènes constituent des personnalités juridiques qui possèdent un certain nombre de droits sociaux et culturels. Ainsi, l’article 16 précise que « l’État de Oaxaca possède une composition ethnique plurielle » et rappelle « le droit à la libre détermination des peuples et des communautés indigènes ». Les peuples indigènes reconnus par la constitution sont : les Amuzgos, les Cuicatèques, les Chatinos, les Chinantèques, les Chocholtèques, les Chontales, les Huaves, les Ixcatèques, les Mazatèques, les Mixes, les Mixtèques, les Nahuas, les Triquis, les Zapothèques et les Zoques. La protection culturelle de ces peuples passe par plusieurs mesures, notamment en termes de droits linguistiques, éducatifs et religieux. Il est aussi nécessaire de souligner que les communautés indigènes doivent bénéficier de l’accès à leurs territoires et à leurs ressources naturelles, et sont partie intégrante des plans de développement qui les concernent. L’article 16 précise en effet que « l’Etat reconnaît les peuples et les communautés indigènes, leurs formes d’organisation sociale, politique et gouvernementale, leurs systèmes normatifs internes, la juridiction qu’ils imposeront sur leurs territoires, l’accès aux ressources naturelles de leurs terres et de leurs territoires, leur participation dans la mise en place de programmes éducatifs et de plans de développement, leurs formes d’expression religieuse et artistiques, la protection de celles-ci et de leurs spécificités culturelles, et, en général, de tous les éléments qui constituent leur identité ».

Victor Leonel Juan Martinez, journaliste pour la revue En Marcha et spécialiste des questions politiques oaxaqueñas affirme que l’État de Oaxaca se situe à l’avant-garde et terme de reconnaissance des droits indigènes au Mexique, et explique les caractéristiques qui ont permis à cet État de se démarquer au niveau national⁶. Il explique entre autres que c’est la diversité des facteurs qui a rendu possible, en 1995, ces réformes légales. Il cite à la fois l’influence du contexte international, l’augmentation des conflits électoraux et agraires, et donc la volonté pour l’État d’assurer une certaine gouvernabilité, la volonté d’éviter la propagation de la révolte zapatiste de l’État voisin du Chiapas, et enfin l’influence des mouvements sociaux indigènes du début des années 90, et notamment des demandes autonomistes⁷. Plusieurs analystes émettent aussi l’hypothèse, très vraisemblable, que cette réforme a été pour le PRI un moyen de confirmer son statut hégémonique, d’assurer sa légitimité gouvernementale, et de limiter l’influence des partis d’opposition, et notamment du Parti de la Révolution Démocratique (PRD), au sein des municipios indigènes ruraux.

De plus, Victor Leonel Juan Martinez insiste sur la spécificité historique de l’État de Oaxaca, et en particulier sur sa « mémoire de la politique de reconnaissance ». En effet, alors que la première constitution du Mexique indépendant abolit la catégorie « indien » du cadre légal, Oaxaca reconnaît en 1825 les « repúblicas de indios », catégorie héritée de l’époque coloniale, mais qui implique la reconnaissance tacite du gouvernement des peuples indigènes sur leurs territoires. De même, alors que la constitution mexicaine de 1857 autorise la mise sur le marché des terres communales indigènes, la constitution oaxaqueña insiste sur la responsabilité des municipalités d’ « administrer les bien communaux », ce qui permet la conservation de la propriété communautaire des terres et le renforcement des systèmes normatifs internes aux communautés. En 1977, la loi dite d’intégration sociale affiche pour objectif de « profiter des aspects positifs des habitudes, idées et manières de penser des divers groupes marginalisés, comme essence nationale, afin de créer de véritables valeurs culturelles ». L’État de Oaxaca se pose donc comme précurseur de la défense des droits indigènes à l’échelle nationale. En 1990, le gouverneur Heladio Ramírez propose une initiative de réforme constitutionnelle au congrès local. Cette réforme impose la reconnaissance de la composition pluriethnique de l’Etat, ainsi que « le respect des traditions et des pratiques démocratiques des communautés indigènes pour les élections de leurs autorités locales ». Ce n’est que deux ans plus tard, en 1992, que le caractère multiculturel de la nation mexicaine est reconnu dans la constitution fédérale.

Il est intéressant de noter ici l’importance accordée à la gouvernance des territoires dans ces mesures de reconnaissance de l’identité. Politiques de conservation des cultures et politiques de conservation de l’environnement sont bel et bien liées, même si le terme de « double conservation » n’est pas employé dans les textes officiels. Bien sûr, le but final de ces réformes constitutionnelles et électorales est bien de préserver la diversité culturelle de l’État de Oaxaca, et on ne peut donc pas parler de double conservation pure telle que la définit David Dumoulin, mais les institutions considèrent que le lien au territoire est absolument essentiel à la survie culturelle et au développement des peuples indigènes. D’ailleurs, il est sans doute assez pertinent de remarquer que l’État de Oaxaca, à la pointe de la législation en ce qui concerne la reconnaissance des droits indigènes, est également l’État mexicain qui regroupe le moins de terres de propriété privée. En effet, seules 28,5% des terres oaxaqueñas sont régies par la propriété privée, contre 44,1% régies par la propriété communautaire, et 27 % régies par le système ejidal⁸.

Le cas du système de foresterie communautaire constitue un bon exemple pour comprendre le lien qui existe entre reconnaissance des droits culturels et gouvernance de l’environnement. Le Secrétariat de Développement Agricole et Forestier de l’État de Oaxaca affirme qu’on peut compter 5,1 millions d’hectares de forêts au sein de l’État, dont 1,8 millions d’hectares à potentiel commercial. Sur ces 1,8 millions, 700 000 hectares font partie d’un plan d’exploitation ou de réserve. Au total, 95% de l’ensemble des forêts de l’État appartiennent à des communautés indigènes : 283 communautés agraires possèdent des forêts, 137 possèdent l’autorisation de les exploiter, et parmi elles 85 se sont organisées sous forme d’entreprises d’exploitation forestière. Il va donc sans dire que les ressources forestières constituent une ressource essentielle au développement des communautés indigènes oaxaqueñas. D’après Michel Merlet⁹, l’organisation forestière communale s’insère parfaitement dans le système des charges. En effet, la Direction Générale de Développement Forestier a largement influencé les communautés indigènes à créer des instances de gestion des forêts au sein des municipios concernés par l’exploitation du bois. Ces instances, appelées « Unités Économiques Spécialisées de Gestion Forestière Communale » sont en fait gérées directement par les membres des communautés, dans le cadre du système de rotation des charges. Quatre charges ont ainsi été ajoutées au système : celle de coordinateur forestier, celle de responsable des finances, celle de responsable des forêts, et celle de « documentaliste » - qui étudie l’évolution des ressources forestières et diffuse les informations concernant les forêts au sein de sa communauté.

L’idée de double conservation, naturelle et culturelle, est ici entière (voir la fiche de définition sur l’idée de double-conservation). Il s’agit d’attribuer aux communautés indigènes des droits spécifiques – ici, le droit d’administrer la communauté selon le système des us et coutumes, qui implique une rotation des charges- dans une double ambition : celle de renforcer ces communautés, et celle d’améliorer la gouvernance des ressources naturelles sur leurs territoires. En transférant vers le local des responsabilités en matière d’environnement, le gouvernement mexicain se désengage et revoit à la baisse sa force d’intervention, ce qui le conforte dans ses choix économiques et le modèle néolibéral qu’il a choisi. Parallèlement, il s’inscrit dans une démarche consensuelle de développement durable qui doit favoriser l’ « empowerment » des plus populations les plus marginalisées et la protection de la diversité au sens large.

 

¹ Selon le recensement de 1990

² Selon les estimations faites par l’ONG EDUCA en 2001

³ Instituo Estatal Electoral, Oaxaca, Compendio de la legislación electoral, 2001

⁴ Angélica Castro Rodriguez, Usos y Costumbres y Reforma Electoral, in Diez Voces a Diez Años, EDUCA, 2005]]

⁵ Chercheur indépendant, membre de l’association SER (Servicios del Pueblo Mixe).

⁶ Victor Leonel Juan Martinez, De la ficción constitucional al espejismo multicultural. Derechos indígenas en la legislación oaxaqueña, in Diez Voces a Diez Años, Oaxaca, EDUCA, 2005.

⁷ Une étude détaillée des facteurs ayant déterminé l’adoption de la réforme de 1995 a été faite par Lourdes Morales, et publiée par l’ONG EDUCA sous le titre Usos y costumbres diez años después : hipotesis en torno al caso oaxaqueño, Oaxaca, 2005.

⁸ D’après les estimations de Gisela Flores Leyva et Fransisco Marini Zúñiga, exposées dans La Agricultura en Oaxaca, in Oaxaca, Escenarios del Nuevo Siglo, Instituto de investigaciones sociológicas, Oaxaca, 2002.

⁹ Michel Merlet a effectué en 2003, avec la coopération de Luis Alfonso Arguelles, Nicolas Aguilar et Israel Santiago, une évaluation économique du projet de développement de la foresterie communautaire PROCYMAF.