Reformas agrarias, mercados de tierra y organizaciones campesinas en Nicaragua y Honduras: fracasos y retos

Introducción ¹

El problema central de las políticas agrarias es de procurar que la tierra sea distribuida y administrada conforme al “interés general”. Los expertos del Banco Mundial (Binswanger y al., 1993) constatan que el mercado no es capaz por sí solo de asignar el recurso tierra a los actores económicos los más eficientes las unidades de producción agrícola familiares- y han tratado de analizar

las razones de tal deficiencia. Han mostrado, a través de una reconstrucción histórica, que los otros mercados, aquellos del capital, de los insumos, de los productos agrícolas, de la fuerza de trabajo, no funcionan en general de manera perfecta y que la tierra siempre es el centro de las relaciones de poder. Uno de los puntos fuertes de su demostración consiste en reconocer que la mayor parte del tiempo no hay economías de escalas en el sector agrícola, sino por el contrario fenómenos inversos de “des-economía” de escala. Ese diagnóstico de la incapacidad del mercado a llegar por sí sólo a asegurar una distribución optima de tierras es ampliamente compartido. La concentración de tierras en un número reducido de manos lleva a un gran número de productores a una situación de inseguridad perjudicial, en primer lugar a la optimización de la producción, pero también a un manejo viable de los recursos naturales y al mantenimiento de la paz social. Las reformas agrarias son por lo tanto necesarias, de vez en cuando, para aportar las correcciones que permitirán respetar mejor el interés general, al evitar o limitar los riesgos de crisis mayores, como son revueltas o revoluciones.

Utilizo aquí el término de reforma agraria en el sentido que le da M. Dufumier (1986: 57): “una operación de redistribución de tierras en favor de los campesinos más necesitados de ella”. Los dos procesos de reforma agraria a los cuales me referiré aquí, aquellos de Nicaragua y Honduras, presentan un cierto número de puntos comunes, a pesar de diferencias importantes en sus contextos respectivos.

Empezaré por recordar sus principales características antes de ver como estas reformas agrarias han sido cuestionadas en el transcurso de la década de 1990. Indagaré entonces sobre las causas de esta extrema fragilidad y los límites de los procesos de titularización de las tierras y promoción del mercado de tierras que sucedieron a las dos reformas.

Breve recuento de las reformas agrarias nicaragüense y hondureña

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Los años 90: liberalización, desmoronamiento de las estructuras reformadas, y persistencia del problema agrario

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¿Qué lecciones sacar de esas experiencias?

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Conclusión: hacia nuevas instituciones de gestión agraria en América Central ¹

La tierra no es un bien cualquiera. Tiene en particular las especificidades de constituir un espacio que no se puede ni destruir, ni trasladar, así como de contener a la vez recursos “naturales” y riquezas que son el resultado del trabajo acumulado por generaciones de agricultores. La tierra tiene las características de un bien creado por el hombre y a la vez sus características propias. La relación a la tierra es por esencia una relación social, que se teje entre los hombres en torno a la tierra. Por esta razón, no podemos hacer la economía de una perspectiva histórica para analizar las relaciones ligadas a la tierra. Si bien cualquier lectura de las relaciones agrarias tiene que referirse necesariamente al espacio, dichas relaciones son muy difíciles de comprender en lo absoluto, fuera de su contexto temporal.

Sin embargo, esta variable temporal tiene como característica de no ser lineal: estamos experimentando una gigantesca aceleración de la historia, de la evolución de las técnicas y de los sistemas de producción, que conlleva consecuencias dramáticas para la evolución de los problemas agrarios. Los mecanismos de regulación agraria ya no logran evolucionar y estabilizarse con la suficiente rapidez como para permitir alcanzar una coherencia social y un equilibrio dinámico. La mayoría de las veces, los individuos ya no tienen el tiempo de construir sistemas de representación adaptados, que les permitan situarse de una manera empírica en la nueva sociedad.

Los casos de Nicaragua y de Honduras ilustran estas observaciones generales. Nos recuerdan que cualquier análisis de los problemas agrarios no puede ser sino dialéctico. Las lineas divisorias entre el “todo-Estado” y el “todo-mercado”, el todo-individual y el todo-colectivo, son, ante todo, ideológicas. No solamente fallan en rendir cuenta de la realidad, si no que la vuelven menos nítida ante la observación y obstaculizan la identificación de las verdaderas razones de los fenómenos y de los intereses ocultos de los diferentes grupos sociales. Las políticas que resultaron de este debate truncado y caricaturesco han tenido efectos económicos, sociales y humanos dramáticos y parcialmente irreversibles.

Las reformas agrarias que apuntaban a abstraerse del mercado y a arreglar las contradicciones de una manera dirigista, generalmente fracasaron y algunas veces tuvieron a posteriori efectos opuestos a los que estaban buscando. Por otro lado, y dado a la especificidad del “bien-tierra”, los mercados de tierra, que preconizan las organizaciones internacionales como alternativa a las antiguas reformas agrarias, sólo pueden funcionar de manera viable y durable si son objeto de mecanismos permanentes de control e intervención.

Las implicaciones de esta simple observación están todavía lejos de ser integradas en las propuestas que se adelantan para brindar mayor seguridad en la tenencia de la tierra. En Nicaragua y Honduras, organismos como el Banco Mundial o la USAID apoyan programas ambiciosos de emisión de títulos de propiedad, con la finalidad de afianzar los derechos agrarios de los ocupantes, y financian también la modernización de los registros de la propiedad y de los catastros. Ahora bien, sabemos que existen dos grandes modalidades de construcción de la propiedad agraria: desde arriba, por medio de títulos distribuidos por los Estados, y desde abajo, mediante el registro de situaciones de facto vía los mecanismos de prescripción.

Los primeros refuerzan la concepción de una propiedad agraria constituida desde arriba: las tierras llamadas “nacionales”, que el Estado independiente ha heredado del poder colonial, son cedidas o vendidas a individuos y el procesos de “titulación” aparece como el origen de la propiedad. De manera más o menos explícita, esta legalización de los derechos por la remisión de un título privilegia una forma de propiedad absoluta, cuando la realidad del campo evidencia diversos grados de superposición de diferentes derechos: el “título” agrario sólo fija los límites de la parcela que ampara y no implica, por lo general, restricción o servidumbre alguna. Omite asimismo los derechos de acceso a los recursos que podían tener anteriormente otras personas (derechos de agua, de leña, de paso). Al mismo tiempo, la agudización de los problemas ecológicos lleva a retomar conciencia de la necesidad de administrar los recursos comunes, más allá de las propiedades privadas.

Sin embargo, los códigos civiles de Honduras y Nicaragua reconocen también formas de construcción de la propiedad desde abajo, a través de los mecanismos de prescripción. Éstos han sido utilizados ampliamente en el pasado, con la emisión de títulos supletorios. Los mismos códigos civiles - inspirados por o copiados literalmente de aquellos que existen en Europa- contienen también artículos que permiten hacer valer los derechos de los diferentes derechohabientes de una misma parcela. Pero las políticas aplicadas hoy en día sólo privilegian los mecanismos descendientes de gestación de la propiedad considerada como absoluta.

La necesidad de administrar los mercados de tierra para que su funcionamiento permita una asignación optima del recurso no concuerda con esta visión absolutista de la propiedad. De hecho, no basta con intervenir en los mercados de capitales para permitir el acceso de los más pobres a préstamos para la adquisición de tierra: es también necesario romper con la compartimentación de los mercados de tierra, permitiendo, por ejemplo, el fraccionamiento de las grandes explotaciones para que pequeños productores las puedan adquirir. A fin de no recaer en los problemas que acompañaron la aplicación de las reformas agrarias, convendría fomentar estos mecanismos de corrección desde la base, con la participación activa de los principales actores involucrados.

El reto consiste entonces a darse el tiempo y los medios para hacer posible la construcción de nuevas instituciones locales capaces de regular el acceso a la tierra y sus recursos. A partir de un contexto radicalmente diferente, llegamos aquí a una problemática muy parecida a aquella que estudian en África los promotores de mecanismos de “gestión patrimonial”.

¹ Sin la notas de pie de página. Para verlas, consultar el documento completo, disponible en esta página.