NICARAGUA: Fragilidad y límites de las reformas agrarias

Los antecedentes

Durante el periodo colonial, en margen de las leyes que sólo reconocían a dos grupos sociales, los « españoles » y a los « indígenas », poco a poco se constituyó un tercer grupo social «mestizo», que va a ser la base de la masa campesina de Nicaragua. Después de la independencia (1821), la oligarquía y las nuevas capas dominantes únicamente pueden conservar su dominación si controlan lo esencial de las tierras. Lo logran a través del desarrollo del cultivo del café, al privatizar las tierras vírgenes para sí mismos y al bloquear la progresión de la frontera agrícola campesina ¹. La revuelta sandinista de los años treinta expresa la reacción de las capas campesinas del Norte a este proceso y a la introducción forzada de relaciones de producción capitalistas. Su aplastamiento abre un largo periodo de dictadura, que durará hasta la toma del poder por el Frente Sandinista de Liberación en 1979.

La reforma agraria nicaragüense

Como muchos otros países latinoamericanos, Nicaragua experimenta una primera “reforma agraria” en los años 60. Una gran represión impide entonces cualquier organización sindical en el campo y el impacto de la reforma agraria es prácticamente nulo, si nos limitamos al concepto de reforma agraria como proceso redistributivo y si no tomamos en cuenta el «proyecto de colonización en la frontera agrícola», calificada indebidamente con el mismo vocablo.

Cuando el Frente Sandinista toma el poder en 1979, no existe ninguna organización campesina nacional capaz de representar a los pequeños productores. La ATC ², una asociación de creación reciente que agrupa campesinos pobres y a obreros agrícolas, aprovecha la movilización popular y el contexto político para extender su influencia en todo el país, pero sigue siendo frágil. En vez de apoyar las movilizaciones campesinas y las tomas de tierras, el gobierno revolucionario confisca las tierras de los somocistas para transformarlas en fincas estatales, obligando a los campesinos pobres que se habían tomado estas tierras a convertirse o a volver a ser obreros agrícolas. Sólo algunos grupos logran guardar el control de las tierras al adoptar el estatuto de cooperativas de producción. En 1981, temiendo que los campesinos ricos se unan a la oposición, el FSLN apoya la creación de la UNAG ³, agrupando pequeños y medios productores al lado de una parte de la burguesía agraria pro-sandinista. Desde entonces, la ATC sólo organiza a los obreros agrícolas y a los campesinos pobres. Estos últimos, cuya combatividad y reivindicaciones son consideradas incompatibles con la política de unidad nacional y de defensa ya no disponen de un espacio de organización específico. A partir de este momento, es el Estado el que dirige la ejecución de la reforma agraria por el intermediario de la INRA y después del MIDINRA ⁴.

La ley de reforma agraria (1981) permite afectar poco a poco las tierras insuficientemente utilizadas en los latifundia. Los beneficiarios son las empresas del Estado y las cooperativas de producción. Los campesinos deben aceptar de trabajar en estas cooperativas de producción para poder tener acceso a la tierra de la reforma agraria.

El sector del Estado rápidamente llega a representar 20% de la producción agrícola total del país. Una política de inversión voluntarista da la prioridad absoluta a algunos grandes proyectos agroindustriales que la política macroeconómica trata de volver compatibles con la satisfacción de las necesidades inmediatas de los sectores urbanos. De 1981 a 1984, la UNAG no juega ningún papel de protagónista en el avance de la reforma agraria ⁵. Mientras el Estado gestiona los apoyos técnicos, el crédito, la asistencia técnica, la formación a la gestión de las cooperativas, la UNAG se ocupa de « la organización », sin tener los medios de poner en tela de juicio los esquemas impuestos. En las cooperativas de producción, se establecen diversas formas de producción, pero los productores no pueden acceder a la propiedad individual o a una seguridad de uso sobre sus parcelas. La venta de las tierras de reforma agraria, cedidas de manera gratuita a los beneficiarios, permanecerá prohibida hasta que el FSLN pierda las elecciones.

Esta división de las tareas obstaculiza la emergencia de un verdadero movimiento campesino: de hecho, el movimiento cooperativo no se estructuró en Federación de Cooperativas hasta 1990, después de la derrota electoral del FSLN. Frente a una política económica y agraria contraria a los intereses de los pequeños productores (1980-1984: prioridad a las fincas de Estado, precios administrados, desorganización de los canales comerciales), la resistencia campesina se organiza bajo diversas formas ⁶.

A finales de 1984, la situación económica, política y militar se ha vuelto muy critica. Con el fin de renovar la alianza con el campesinado, el gobierno revolucionario introduce de nuevo la libertad del comercio, mejora los términos de intercambio entre ciudades y campos y modifica su política agraria ⁷. Se intensifican las redistribuciones de la tierra y se deja a los beneficiarios escoger el modo de organización que más les conviene. Las asignaciones de la tierra para la explotación individual se multiplican pero los títulos de reforma agraria continúan a ser no negociables y atribuidos de manera colectiva. Entre 1985 y 1987, cerca de la mitad del sector del Estado es redistribuido a cooperativas o a campesinos. Estas medidas ayudan al gobierno a retomar el control de la situación: la producción de granos básicos aumenta, se detiene el avance de la « contra » pero subsiste una verdadera división, un real desgarramiento en el seno del campesinado. La flexibilización de la política agraria a partir de 1984 no se transformará en una revisión radical. Apenas le país logra salir de la situación de emergencia, el FSLN detiene el progreso de ampliación y ahondamiento de la reforma agraria.

Balance de las transformaciones de la estructura agraria a finales de los años 80

En 1988, la transformación de la estructura de tenencia de la tierra es efectiva, pero limitada. Las grandes explotaciones (más de 350 ha) sólo representan 19% de la Superficie Agropecuaria (7% privadas y 12% fincas del Estado), en vez de 36% en 1978. Las cooperativas de producción trabajan 12% las tierras y el resto se encuentra en manos de productores campesinos individuales y de las capas de la pequeña burguesía agraria. 70.000 familias campesinas recibieron tierras, cerca de una familia de campesinos de cada dos, pero la superficie redistribuida bajo la forma de usufructo individual representa únicamente 5% de la Superficie Agropecuaria.

El contexto político cambia de manera radical en 1990 con la victoria electoral de la oposición. Bajo la impulsión de los productores, las tierras de las cooperativas de producción se dividen en unos pocos años y la producción individual se vuelve la regla ⁸. Antes de que las transformaciones agrarias impulsadas por los nuevos gobiernos se hayan podido traducir en hechos concretos, la estructura agraria nacional se ha modificado profundamente, por medio de reformas sucesivas y a menudo contradictorias. Nicaragua se transformó por unos años en el país de América Latina con la estructura de la propiedad de la tierra menos desigual. En la primera parte del 90, las explotaciones de menos de 140 ha controlan cerca de 70% de la superficie agrícola del país contra 47% en 1979, mientras que las explotaciones de más de 350 ha pasaron de 36% a 17%. Pero la situación sigue siendo muy frágil.

Los años 1990: inseguridad y concentración de la propiedad

El gobierno de Violeta Chamorro emprende un trabajo de reconciliación nacional. La vuelta a la paz permite la reactivación de la frontera agrícola, bloqueada durante el conflicto armado. En lo que se refiere a la tierra, el gobierno elabora un mecanismo de indemnización de los antiguos propietarios afectados por la reforma agraria, y da inicios a un proceso de revisión de los títulos de la reforma agraria.

El gobierno privatiza las fincas del Estado en favor de los combatientes de los dos campos ⁹, de antiguos propietarios, compradores privados. Los obreros de las fincas de Estado obtienen gracias a sus luchas la posibilidad de continuar explotando una parte de las tierras bajo la forma de «empresas de los trabajadores», las cuales supuestamente deberían adquirir la propiedad del suelo al cabo de algunos años.

De 1990 a 2000, se publican una serie de leyes para tratar lo que se llama «el problema de la propiedad», leyes que se aplican muy parcialmente. Al establecer o al mantener una máxima inseguridad entorno a la propiedad de las tierras reformadas, y más allá de los discursos legalistas, los gobiernos sucesivos favorecen de hecho una recomposición del paisaje agrario a favor de los más fuertes.

Debemos añadir a este panorama la inseguridad económica: la política de reajuste estructural ¹⁰ cambió brutalmente las reglas del juego al suprimir los diversos subsidios de los que beneficiaban los productores.

No sólo los nuevos pequeños productores y las empresas de Estado privatizadas al beneficio de los trabajadores son sometidos a las presiones de los antiguos propietarios y de la policía, sufriendo de una gran inseguridad en la posesión de la tierra justificada por varios problemas legales dejados en suspenso, pero también se encuentran asfixiados económicamente por la reducción drástica del acceso al crédito y por la ausencia o la inadecuación de las renegociaciones de las deudas contratadas anteriormente por sus cooperativas o sus empresas.

En estas condiciones, las ventajas de una repartición equitativa de la propiedad de la tierra en materia de desarrollo económico no pueden expresarse plenamente.

Al mismo tiempo, las indemnizaciones de antiguos propietarios ¹¹ suman cifras exorbitantes, que se vuelven insoportables a nivel macroeconómico para el país.

A pesar de las disposiciones legales no controladas, han sido masivas las ventas de tierras reformadas, a precios muy inferiores de su valor mercante en parte debido a su legalización imperfecta, y esto, sobretodo en las tierras más ricas o con un potencial turístico o urbanístico ¹². Si se hace un balance tomando en cuenta los adelantos, (tierras concedidas a los antiguos combatientes, por ejemplo) y las pérdidas (ventas, restituciones a los antiguos propietarios), los beneficiarios del sector reformado pierden unas 400.000 ha entre 1990 y 2000! Y el proceso continua en los años ulteriores.

Las organizaciones campesinas no lograron encontrar respuesta alguna a este derrumbamiento de las estructuras de la reforma agraria. En 1993-1994, la UNAG y la FENACOOP admiten que la división de las cooperativas es la regla pero conservan un discurso colectivista dominante, siempre rechazando la posibilidad de concebir sistemas que permitan una legalización individual de las parcelas, e incluso la instauración de mecanismos por una instancia colectiva que hubieran permitido un control de las transacciones ulteriores.

En general, el balance de la colonización agrícola, de los mercados de la propiedad y de la reforma agraria resulta siendo limitado, tomando en cuenta el costo económico y humano de las transformaciones que Nicaragua vivió durante estas últimas décadas. Hubo una cierta mejoría en términos de acceso a la tierra ¹³, pero el censo de 2001 confirma lo que la observación empírica permitía suponer: la estructura agraria del país evoluciona de nuevo rápidamente hacia una polarización cada vez más fuerte.

Tableau 1 : Evolución de la distribución de la tierra en Nicaragua: 1963 y 2001

la	% propietarios		% Superficies
Año	1963	2001	1963	2001
< 0,7 ha	2	5	0	0
0.7- 7 ha	48	39	4	3
7- 140 ha	44	52	37	54
140 - 350 ha	3	3	18	21
> 350 ha	1	1	41	22
Totales (000)	102	200	3.823	6.254

Fuente: Censo 2001 CENAGRO.

 

Mientras que 44% de los explotadores poseen menos de un cuarto de las superficies agrícolas del país ¹⁴.

El proceso de venta de las tierras de la reforma agraria continua dándose al beneficio de una minoridad de nicaragüenses y compradores extranjeros.

Aunque la gran producción este hoy en crisis, con la caída del precio del café en el mercado internacional por ejemplo, una política agrícola coherente que centre a la pequeña producción mercantil en el corazón de la estrategia de desarrollo aun no está prevista por ningún actor político, ni por el gobierno ni por la oposición.

Si el contexto político no es favorable a nuevas propuestas de reforma agraria, otras políticas sobre la propiedad de la tierra se pueden concebir. Pero los únicos programas que reciben un apoyo masivo de las instituciones internacionales (Banco Mundial, Unión Europea, …) conciernen la legalización de las tierras, con la modernización del catastro y del registro de la propiedad ¹⁵.

Una verdadera política de las estructuras sería indispensable, con una regulación de los mercados de la tierra y formas de acceso como regímenes de explotación directa, en coherencia con una política agrícola que permita la expresión del potencial de desarrollo de la pequeña y mediana producción

Es sólo bajo esta condición que los muy ricos potenciales naturales del país podrán utilizarse para un desarrollo sostenible que acabe con la pobreza.

¹ al final del siglo XIX y a comienzos del XX

² Asociación de Trabajadores del Campo. Sólo implantada de manera local en 1979.

³ Union Nacional des Agricultores y Ganaderos

⁴ Instituto Nicaragüense de la Reforma Agraria enseguida Ministerio del Desarrollo Agrícola y de la Reforma Agraria.

⁵ Sus dirigentes, con intereses a menudo opuestos a los de los campesinos pobres, no revindican un acceso a la tierra más equitativo.

⁶ En la región central del país, al no poder canalizarse por medio de organizaciones reconocidas, esta se manifiesta por reclutamientos de la contra-revolución, masivamente financiado y armado por los EUA. En la región pacífica, la resistencia campesina toma otras formas: mercado negro, creación en las cooperativas de producción de parcelas y rebaños individuales, más o menos clandestinos, solicitudes de tierras por cooperativas de servicios, adhesión a corrientes contestatarias vinculadas con la Iglesia Católica.

⁷ Una vez más, el papel de la UNAG en la aplicación de estas medidas es segundario.

⁸ en 1994, 80 % de las cooperativas fueron parceladas

⁹ los oficiales recibían más tierra que los simples soldados

¹⁰ comenzada por el gobierno sandinista y continuada por su sucesor

¹¹ a menudo emigrados a los EUA durante la revolución y habiendo adquirido después la nacionalidad americana, lo que « justifica » la presión del gobierno de los EUA y el chantaje a la ayuda internacional de « sus » ciudadanos.

¹² En las municipalidades de San Juan del Sur y Cardenas, con un potencial turístico alto, 91% de las tierras de las cooperativas ya habían sido vendidas en 1994.

¹³ el coeficiente GINI pasó de 0,79 en 1963 a 0,71 actualmente. CENAGRO censo agrícola 2001.

¹⁴ El método del censo subestima sistemáticamente la concentración de la tierra, ya que razona en términos de explotaciones y no de propietarios, los cuales poseen varias explotaciones en diversas regiones.

¹⁵ Sin embargo con un apoyo a las comunidades indígenas de la Costa Atlántica para la delimitación y el reconocimiento de sus territorios.