français | español | english
Fondo Documental Dinámico
sobre la gobernanza de los recursos naturales en el mundo

HONDURAS: Fragilidad y límites de las reformas agrarias

Los antecedentes

Con el peso de las minas y de las plantaciones en manos de empresas extranjeras, Honduras ha sido históricamente el arquetipo de la «República bananera». Los intereses de las clases dominantes nacionales se concentraron en la costa Norte, donde se desarrolló la economía de plantación, y donde existe desde hace tiempo un alto nivel de proletarización. Hasta recientemente, los regímenes militares se sucedieron en este país.

Honduras posee una herencia colonial similar a la de Nicaragua. Pero es sólo después de la segunda guerra mundial que los campesinos mestizos desarrollan «en silencio» el cultivo del café en las zonas montañosas, invirtiendo fundamentalmente su propio trabajo. Debido a la importancia de los territorios enclavados mineros y bananeros, la expansión de esta producción campesina no ha dado lugar a una lucha violenta con las clases dominantes como ha sido el caso en Nicaragua.

La reforma agraria de Honduras

La reforma agraria comienza en 1962, algunos años después de la revolución cubana, con el apoyo de la Alianza para el Progreso. Su primer objetivo es evitar el contagio revolucionario.

Después de la huelga general de 1954, los conflictos agrarios se multiplicaron en la costa Norte donde la organización sindical obrera era importante. Despidos masivos obligaron a una vuelta a la producción directa, lo que implicaba poder acceder a las tierras que a menudo habían sido acaparadas por grandes ganaderos. Es en este contexto peculiar que nace la primera organización federativa campesina 1, la cual organizó las primeras invasiones de tierras pertenecientes a compañías bananeras transnacionales. Nunca obtuvo un estatuto legal: acusada de comunista, la federación fue violentamente reprimida.

Para poder implementar una reforma agraria moderada, el gobierno tenía necesidad de organizaciones campesinas que pudiera controlar. La ANACH 2 fue creada con este objetivo; estará al origen, debido a divisiones sucesivas, de varias organizaciones campesinas que trabajan con el sector reformado.

La primera ley de reforma agraria (Decreto #2 del 29/09/62) preveía la redistribución de parcelas individuales a partir de tierras con estatutos jurídicos diversos (nacionales, comunales o privadas), afectadas por encontrarse ociosas o por haber sido apropiadas de manera ilegal. Su aplicación muy lenta y la represión del movimiento campesino hicieron abortar este primer intento.

A lo largo de estos años, la cooperativa de Guanchías (integrada por antiguos obreros de las plantaciones de bananas que trabajaban en las tierras abandonadas por la Tela R.R. Co.) experimentó exitosamente un modelo de organización colectivo. El decreto #8 de 1972 precipitó la distribución de tierras nacionales y comunales, y dio al mismo tiempo su aval al modelo colectivo. Las movilizaciones campesinas que exigían la aceleración del proceso de reforma agraria, organizadas por la ANACH y a menudo reprimidas, llevaron hacia la adopción de una segunda ley de reforma agraria, en enero 1975, bajo el régimen reformista del General López Arellano. Esta vez, se privilegiaron las redistribuciones de tierras bajo formas colectivas, cooperativas o empresas.

Los argumentos eran económicos (necesidad de modernizar la agricultura, de utilizar insumos y maquinarias) pero eran también morales (lucha contra el egoísmo y el individualismo). Los documentos utilizados para la formación de los dirigentes campesinos eran en apariencia “modernistas” y “progresistas” pero sus contenidos revelan un desconocimiento total de la pequeña producción familiar y un desprecio profundo de las capas campesinas, consideradas como atrasadas e incultas 3. En estos textos, se encuentran mezcladas las influencias del modelo colectivista israelí y las aspiraciones « socialistas » de intelectuales y de militantes4. El Estado procede de manera sistemática a un doble juego: según las circunstancias, apoya o acusa de comunista aquellos que promueven la reforma agraria.

Afectaciones teóricas de la ley de reforma agraria de Honduras de 1975

  • limite de las cesiones de tierras del Estado a un particular (200 ha)

  • limite de la extensión de las explotaciones (100 a 2.000 ha según las zonas).

  • prohibición de legalizar la propiedad de toda parcela inferior a 5 ha para « erradicar el minifundio »

  • prohibición de la cesión en alquiler o en aparcería de las tierras.

Las organizaciones campesinas 5 se encierran en un papel de promoción de las cooperativas y empresas asociativas de la Reforma Agraria, las cuales supuestamente pondrán un punto final al oscurantismo y al atraso tecnológico de los campesinos individuales y permitirán acceder al ideal mítico del empresario. Una creciente cooptación del movimiento campesino se desarrolla con el financiamiento de la mayor parte de las organizaciones por las propias instituciones de la Reforma Agraria, a menudo bajo el pretexto de hacer capacitación, y aparecen problemas de corrupción.

Aunque la ley de 1975 establezca la posibilidad de afectar las tierras de propiedades privadas cuya utilización no esté en conformidad con la « función social » de la propiedad, el proceso de reforma agraria consiste sobretodo en un proceso de « recuperación de las tierras nacionales » de la reciente frontera agrícola, en posesión « ilegal » de grandes ganaderos 6. La ley no logra eliminar las formas de regímenes de utilización indirecta (arrendamiento, aparcería) y crea obstáculos suplementarios para los pequeños productores.

La lucha por la tierra está monopolizada por las organizaciones campesinas vinculadas a la gestión de la reforma agraria. Para tener una posibilidad de acceder a la tierra, hay que integrar un grupo de campesinos sin tierras, una de las « bases » de una organización, participar a una toma de tierra. Luego, se obtiene del Instituto Nacional Agrario la autorización de quedarse en esas tierras, y solamente después, mucho más tarde, en los mejores de los casos, se logra la legalización de la propiedad colectiva.

Si la « propiedad » o los derechos formales sobre la tierra quedan en todos los casos a nivel del colectivo, la producción en los grupos de base esta lejos de ser completamente colectiva, incluso en las llanuras del litoral Atlántico 7. La aspiración de los productores consistía más en acceder a una parcela individual que en trabajar de manera colectiva. Tenían interés en hacerlo, excepto en ciertos casos precisos, para ciertas especulaciones (banano) o cuando las superficies por miembro eran importantes 8.

Más de treinta años de aplicación de programas de reforma agraria no han permitido a Honduras resolver sus problemas de desigualdad ante la propiedad de la tierra. Los productores sin tierra o que no disponían de más de 1 ha se estimaban en 1993 a más de 200.000, o sea 44% de las familias rurales. La reforma agraria de Honduras la asignación de cerca de 380.000 ha, o sea cerca de 14% de las tierras cultivadas, o 4% del territorio total del país 9.

Los años 1990: cuestionamiento de los esquemas históricos de la reforma agraria

La ley para la modernización y el desarrollo del sector agrícola (1992)10 constituye la pieza central de un dispositivo elaborado para reconstruir el desarrollo del país sobre nuevas bases, en el cuadro de la aplicación de políticas de reajuste estructural. Definido con la ayuda de asesores internacionales 11, ésta ley modifica en numerosos campos las leyes anteriores con una clara orientación ideológica liberal.

La ley pretende acelerar el proceso de transferencia formal de la propiedad del Estado a los particulares al reducir a 3 años el tiempo mínimo de ocupación de tierras nacionales para obtener un titulo. La ley pretende también reintegrar las tierras del sector reformado en el sistema general de registro de la propiedad al acelerar los procesos de emisión de títulos y su inscripción en el registro de la propiedad. En lo que concierne la reforma agraria, la ley modifica la opción de prioridad al colectivo: los beneficiarios pueden desde ahora optar por la atribución de parcelas individuales y los miembros de las cooperativas o empresas asociativas disponen de un titulo de participación que establece la parte del capital total que les corresponde. La ley reduce de 5 a 1 ha la superficie bajo la cual una explotación es considerada como minifundio y no es susceptible de ser legalizada. Además, la ley autoriza la venta de tierras de los beneficiarios de la reforma agraria, una vez que éstas estén legalizadas.

Al mismo tiempo, la ley suprime los medios legales que permitían continuar ejecutando una verdadera reforma agraria que redistribuya la tierra de manera equitativa:

  • la ley autoriza la existencia de propiedades que sobrepasan los limites impuestos por la ley de 1975, si son la base de proyectos de inversión importantes

  • la ley suprime los regímenes de explotación indirecta (alquiler, aparecería) como motivos de afectación para la reforma agraria

  • las tierras no cultivadas siguen siendo en teoría susceptibles de ser expropiadas…. excepto si son tierras cubiertas de bosques.

La ley de modernización vuelve a ofrecer a los poseedores de títulos de propiedad de la tierra la propiedad de los árboles 12. Esta trata de generalizar los mecanismos del mercado, y de favorecer el alquiler de las tierras y la co-inversión en la producción agrícola.

Sin embargo, la ley de modernización prevé mecanismos destinados a ayudar a los pequeños productores a volverse más competitivos:

  • una ayuda excepcional a la instalación para los beneficiarios de la reforma agraria y a los beneficiarios de los programas de entrega de títulos,

  • la elaboración de una red de cajas de ahorro y de crédito rural, que está supuesta trabajar con las organizaciones campesinas

  • la creación de mecanismos que permitirán que más productores accedan a la tierra gracias al mercado. 13

En la práctica, la aplicación de la ley será mucho más caricaturesca que lo que su texto dejaba suponer. Ninguna de las tres propuestas que pretendían mejorar la inserción de los pequeños productores en los mercados, capital para la instalación, cajas de crédito, fondos de tierra, fueron jamás aplicadas.

La « privatización » de los bosques generó problemas al dar valor artificialmente a viejos títulos de propiedad redactados durante el periodo colonial o después de la independencia, y que estaban en posesión de copropietarios que nunca habían divido legalmente sus tierras (sitios proindivisos) y que a menudo habían perdido el uso de estas tierras, ocupadas durante decenas de años por generaciones de campesinos sin títulos. En vez de asegurar los derechos sobre la tierra, la ley va a incrementar considerablemente la inseguridad de los usufructuarios y poseedores.

Por fin, y esto constituye sin duda uno de los elementos más significativos, la ley permitió una explosión en las ventas de tierras por las cooperativas y empresas de la reforma agraria.

El proceso de venta de tierras del sector reformado comenzó antes de la publicación de la ley, en 1990, con la venta de la empresa asociativa faro « Isletas » por sus miembros a la Standard Fruit Company, por un precio entonces estimado a un cuarto de su valor. Aunque la venta en principio haya sido prohibida por la ley de la Reforma Agraria, el Instituto Nacional Agrario no se opuso. Las ventas de tierras se multiplicaron después de la publicación de la ley, sobretodo en las tierras fértiles que pueden producir banana o palma. Después de la devaluación de la moneda de Honduras y ante un mercado en expansión de la banana, existía para las empresas transnacionales y para algunos grandes empresarios hondureños una oportunidad de inversión que tenían que aprovechar.

En mayo 1994, o sea apenas dos años después de la publicación de la ley, los grupos campesinos del sector reformado habían vendido más de 30.000 ha de las tierras, es decir un poco más de 7% del total de las tierras reformadas. En ciertas regiones con un fuerte potencial agrícola, como el litoral Norte, donde están concentradas más de 80% de las ventas, el impacto en el sector fue el más importante.

El alcance del fenómeno traduce lealmente la fragilidad de numerosas empresas asociativas y cooperativas de reforma agraria, a menudo en dificultad económica y minadas por la corrupción de sus dirigentes. El proceso continuó en todos los casos donde las tierras reformadas eran de calidad y bien situadas, pero no disponemos de cifras más recientes.

Igualmente se produjeron otros fenómenos en el sector reformado, alquiler de tierras a productores o establecimiento de sistemas de « co-inversión » con capitalistas nacionales o extranjeros. Las modalidades de estos contratos variaban, pero casi siempre, los productores perdían el control del proceso de producción, convirtiéndose en obreros que continuaban a asumir una parte de los riesgos e incluso no siempre podían valorizar la tierra que habían aportado.

Las organizaciones campesinas han tenido dificultades en construir una estrategia común de alianza para la defensa y la promoción de la agricultura campesina 14. La organización principal de pequeños productores individuales agrupa a productores pequeños y medios de café 15. Pero sus actividades quedan vinculadas al producto, y, aunque hoy se encuentre presente en todo el país, prácticamente no interviene en el debate ni sobre la aplicación de la reforma agraria ni sobre la política sobre la propiedad de la tierra.

En estas condiciones, sólo fueron necesarios algunos años para que los efectos de la redistribución de la tierra de la reforma agraria de Honduras sean gravemente revertidos.

De nuevo, aparecen nuevas luchas por el acceso a la tierra, en particular en el Norte del país, con su cortejo de violencia y de represión 16.

 

1 el Comité Central de Unificación Campesina, que se transforma en 1962 en FENACH [Federación Nacional de Campesinos de Honduras]

2 Asociación Nacional de Campesinos de Honduras

3 Ver « Teoría de la organización », C. Santos de Moraís.

4 En un país donde las plantaciones « modernas » de las transnacionales bananeras cohabitan con una agricultura indígena y mestiza pobre que nunca fue verdaderamente reconocida por la colonización española, y en la que los productores más combativos a menudo han tenido una gran experiencia de asalariado, se puede entender la fuerza de tal discurso.

5 Incluso los más radicales a menudo reprimidos violentamente por los gobiernos sucesivos

6 en los años 60 y 70, una gran parte del territorio hondureño estaba aun cubierta de bosques. Según la legislación hondureña, las tierras en las que ningún titulo de propiedad ha sido distribuido se consideran como « nacionales ». El proceso de avance de la frontera agrícola, con el desplazamiento de los campesinos pobres pioneros y la instalación de grandes explotaciones de ganadería extensiva no ha sido acompañado por la emisión de los correspondientes títulos de propiedad.

7 En 1989, sólo 9% de los grupos de la región Norte organizaban casi la totalidad de las producciones colectivamente. 44% de los grupos mantenían al menos una parcela en común. 47% habían dividido la tierra en parcelas individuales que ahora trabajaban manteniendo una organización cooperativa para los servicios (17%) o sin ninguna organización cooperativa (30%).

8 El valor añadido por hectaraa era entonces muy inferior a lo que hubiese sido con sistemas de producción campesinos en policultivo- ganadería (monocultivo de palma africana, por ej.).

9 70% de las tierras, o bien cubiertas de bosques o llamadas «con vocación forestal», forman parte del " dominio público « .

10 votada bajo el gobierno de R. Callejas.

11 USAID, principalmente.

12 Desde los años 70 hasta 1992, los bosques eran en Honduras propiedad del Estado, incluso si el suelo era propiedad privada.

13 Leyes específicas complementarias fueron votadas de las cuales la ley sobre el « fondo de tierras ».

14 Ciertas, reunidas en el seno de la COCOCH y la mayoría vinculada históricamente a la reforma agraria, son sin embrago muy activas a nivel nacional e internacional, con VIA CAMPESINA.

15AHPROCAFE. Este sector benefició de un apoyo muy diferente del ofrecido por las instituciones de la reforma agraria con la constitución de un Instituto del Café, de un Banco del Café y de una organización de productores, todos financiados por los productores vía una deducción porcentual sobre las exportaciones. El sector se convirtió en uno de los pilares de la economía nacional.

16 No abordamos aqui estas nuevas luchas, que son particularmente fuerte en la región del Aguan.

Bibliografía

Merlet, Michel. Réformes agraires, marchés fonciers, organisations paysannes: échecs et défis. Les cas du Nicaragua et du Honduras. Communication au Séminaire International Transitions foncières et changement social. CIESAS - IRD. Mexico. Mars 1999.

IRAM [MeRLET M., POMMIER D. et al.] Estudios sobre la tenencia de la tierra. OTR. Banco Mundial. Septiembre 2000.

Descargar el documento