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Fondo Documental Dinámico
sobre la gobernanza de los recursos naturales en el mundo

AMERICA CENTRAL: Fragilidad y límites de las reformas agrarias

Las enseñanzas de dos países: Honduras y Nicaragua

Resumen

Las historias agrarias coloniales y pos coloniales de Nicaragua y de Honduras presentan varias similitudes. Los dos países han sido el teatro durante estas últimas décadas de ambiciosas reformas agrarias, realizadas en contextos políticos muy diferentes. El estudio comparativo de estos dos casos resulta ser muy interesante. En los años noventa, fueron sometidos a unas políticas de ajustes estructurales; los programas de reforma agraria se detuvieron para volver a mecanismos de mercado. Tanto en Honduras como en Nicaragua, los logros y adelantos de las transformaciones agrarias 1 desaparecieron sorprendentemente rápido.

¿Por qué las reformas agrarias que fueron el fruto de luchas sociales difíciles, que implicaron grandes sacrificios económicos y humanos apoyados por el Estado durante años resultaron ser tan frágiles?

La respuesta no sólo tiene un interés académico. Las lecciones que se pueden sacar de estas dos experiencias deben ayudar a elaborar políticas sobre la propiedad de la tierra más eficaces y más sostenibles, en América Central y en otras regiones del mundo.

1 Sería más exacto decir lo que pensabamos haber sido logros y adelantos.

Los limites de las dos reformas agrarias

Las reformas agrarias son necesarias para corregir las desigualdades en el acceso a la tierra. Estas implican una intervención importante del Estado. Los ejemplos de Honduras y de Nicaragua ilustran la dificultad de volver después a los mecanismos del mercado y de lograr procesos sostenibles en el tiempo.

La manera en que se cumplieron las reformas agrarias, no permitió preparar a los beneficiarios a la gestión de la tierra en el largo plazo, y produjo una aceleración del proceso de transformación de la tierra en mercadería, conduciendo en fin a resultados exactamente contrarios a los que se explicitaban en los discursos de los gobiernos que las impulsaron.

La imperfección de los procesos de legalización de las tierras expropiadas es a menudo presentada como una fragilidad principal en las reformas agrarias de los dos países. Si esta facilitó el cuestionamiento ulterior de la validez de los títulos, en particular en Nicaragua, los verdaderos problemas de fondo se encuentran en otro lado.

Aunque hoy en día se consideren como las prioridades para los organismos internacionales, la emisión de títulos de propiedad y el mercado libre no son elementos suficientes para garantizar una distribución optima del recurso que constituye la tierra.

No existe un vínculo mecánico entre la seguridad en el acceso a la tierra y la posesión de un título legal 1. Lo que asegura verdaderamente el respeto de los derechos de cada usuario es por lo general en primer lugar la aplicación de reglas y de mecanismos sociales locales.

La historia demuestra que, en la región 2, los mercados de la propiedad son imperfectos, compartimentados y poco transparentes.

Se constata que no es porque una reforma agraria haya realizado una redistribución de las tierras en un porcentaje importante del territorio agrícola que obligatoriamente cumplió con sus objetivos: la perpetuación de los adelantos en el tiempo exige la elaboración de mecanismos posteriores de regulación de los mercados de tierra. Pero esto implica una construcción institucional específica, que funcionaría mejor si integrara de una manera u de otra a los principales actores involucrados: las organizaciones de pequeños productores.

Las dos reformas agrarias que se estudiaron aquí no permitieron que este proceso se diera, ni dieron lugar a la estructuración del medio rural y al aumento de capital social que hubieran sido necesarios.

Las transformaciones sólo fueron radicales en apariencia, ya que no lograron modificar de manera sostenible las relaciones sociales en los campos ni tampoco las relaciones de fuerza entorno a la tierra.

Los dos casos de estudio muestran a la vez que el debate esencialmente ideológico entre las dos opciones de política económica « únicamente el Estado » o « únicamente el mercado », no permite entender bien la realidad: la vuelve más opaca, impide descubrir las verdaderas razones de los fenómenos e impide tomar en cuenta los verdaderos intereses de los diferentes grupos sociales.

Es posible precisar varios aspectos que juegan el papel central en los fracasos de las dos reformas agrarias.

Un tratamiento dogmático de lo individual y de lo colectivo

La imposición de formas colectivas de producción, bajo pretextos diversos, ha constituido un elemento central de las políticas de reforma agraria tanto en Nicaragua como en Honduras. El no reconocer que el individuo y el colectivo son dos elementos inseparables y articulados de manera dialéctica, engendra obligatoriamente posiciones dogmáticas que no son políticamente neutrales.

En los dos casos que nos interesan, las consecuencias más importantes fueron de dos tipos. La imposición de las formas colectivas :

  • ha inhibido la construcción de mecanismos realistas y de instituciones sostenibles de gestión de bienes comunes, al imponer soluciones a menudo irracionales y « petrificadas », o sea no susceptibles de ser transformadas y por esa razón, sin futuro

  • ha limitado el interés del pequeño campesino individual en la lucha por el cumplimiento, la ampliación y el ahondamiento de los procesos de reforma agraria.

Intervenciones que no permitían evoluciones

Las estructuras agrícolas campesinas 3 evolucionan permanentemente, en relación con el ritmo de la reproducción de las familias. Se necesitan por lo tanto mecanismos permanentes de adecuación del acceso a la tierra, que pasan por las herencias, las ventas, los arrendamientos, los préstamos de tierra, e incluso a veces por relaciones de mediaría o de aparcería entre campesinos.

Al prohibir de manera legal a los beneficiarios de las entregas de tierra casi todos estos mecanismos, las reformas agrarias les han causado un grave perjuicio. Les obligan a operar reajustes (ventas de parcelas, cesiones de tierras para aparceros o alquileres) necesarios a la supervivencia de las explotaciones de manera más o menos clandestina, al margen o en violación directa de la ley. La capitalización social de estas experiencias y su institucionalización se vuelven casi imposibles.

Un sector reformado tratado a parte y reformas hechas por el Estado de manera dirigista y vertical

En los dos países, un régimen de la propiedad específico se creó para el sector reformado, donde el mercado no se aplicaba o no de la misma manera.

Los títulos de reforma agraria no son verdaderos « títulos de propiedad », sino más « títulos de usufructo ». Las tierras no podían venderse ni hipotecarse, pero sólo transmitirse en herencia bajo ciertas condiciones a los descendientes.

Estas limitaciones eran establecidas:

  • de manera temporaria, como en Honduras, donde los títulos de reforma agraria después de ciertos años se convertían en verdaderos títulos de propiedad, una vez que el beneficiario había cumplido con un cierto número de requisitos - buen uso e inversión en el predio, pagos anuales para la adquisición de los derechos, o

  • de manera definitiva como en Nicaragua antes de 1990.

Si esta opción permitía evitar una nueva concentración de las tierras, esta permitía sobretodo a los gobiernos de aprovechar la oportunidad política que constituye para ellos la distribución de tierras o de títulos e incrementar su poder y control a corto plazo sobre las poblaciones rurales.

Pero la especificidad del sector reformado no se limita al régimen de la propiedad. Tiene implicaciones sobre los aspectos de organización. Se invita a los campesinos del sector reformado a organizarse de manera independiente, bajo la tutela del Estado, que les ofrece apoyos particulares. Los campesinos no pueden desarrollar sus propios espacios de decisión ni de intervención en el mercado de la tierra, ya que el sector reformado en el que trabajan ha sido de cierto modo excluido del dominio territorial ordinario.

En conclusión, tanto en Honduras como en Nicaragua, son los gobiernos que dirigieron las transformaciones agrarias, dejando a las organizaciones un simple papel de aplicación a nivel de las bases de los modelos y de la formación ideológica, y no un papel de concepción y de experimentación social. La reforma agraria ha sido cortada de las luchas campesinas, a menudo circunscritas a las tomas de tierras.

Las organizaciones campesinas se vieron confinadas al papel:

  • de presión sobre el Estado para la adopción de textos de ley de reforma agraria, sin contestar el monopolio del nivel central de éste en la gestión de la propiedad ni reivindicar una participación creciente de sus instancias a nivel local en este proceso.

  • de presión sobre el Estado para la distribución de títulos de reforma agraria, sin discutir de la naturaleza de los derechos que conferían dichos títulos,

  • de divulgación de los mensajes ideológicos y políticos, lo que en América Latina se llama la « conscientización » de los productores

Las organizaciones campesinas de los sectores reformados tuvieron la tendencia de cortarse de las reivindicaciones del mundo campesino, lo que los volvió frágiles y vulnerables, aunque hubiese podido disfrutar de cierta influencia debido a su capacidad de diálogo con el poder central. Tampoco jugaron un papel en la resolución de los conflictos en la gestión de los recursos naturales y de la propiedad. Se transformaron de esta manera en meros ejecutores de medidas gubernamentales, integrando a veces en su proprio seno algunas prácticas y concepciones verticales del Estado.

Las divisiones entre sector reformado y sector no reformado volvieron muy difícil la construcción de un proyecto común entre los productores y la concertación de alianzas. Al contrario fueron los antagonismos y las contradicciones de intereses que prevalieron. Por ello, la evolución de las relaciones de fuerzas a favor de la reforma agraria se vio bloqueada en gran medida.

Las reformas agrarias de Nicaragua y de Honduras se llevaron a cabo de tal manera que los campesinos que se suponían que eran los beneficiarios no pudieron en ningún caso convertirse en un peligro para las clases dominantes.

1 En Honduras, los productores de café aparecieron sin títulos de propiedad hasta convertirse según los años en los primeros o segundos exportadores del país.

2 Y es a menudo el caso, debido a la naturaleza de las relaciones sociales entorno a la tierra y que hacen que la tierra no se puede considerar como un bien mercante como cualquiera.

3 Y, en el seno de la familia, la relación tierra / persona en edad de trabajar

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