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Natural Resource Governance around the World

Entretien avec Robert Levesque sur les communs

Réalisé par Sigrid Aubert (CIRAD) dans le cadre du chantier de réflexion du Comité Technique Foncier et Développement

1. Pouvez-vous nous raconter votre rencontre avec les communs (le commun) ?

J’ai rencontré les communs dès ma naissance très certainement. Mais plus précisément, au niveau professionnel, j’ai rencontré les communs en m’intéressant aux marchés fonciers, aux rapports qui pouvaient exister entre la communauté humaine et les terres.

Pour parler du marché foncier nous sommes obligés de comprendre toutes les concurrences qui s’exercent sur les terres, les espaces naturels : les concurrences entre les usages des terres et les concurrences entre les usagers des terres. Ces concurrences se rapportent à des espaces agricoles et forestiers qui sont finis. À mon sens, nous avons ici un commun car nous avons une ressource, et une communauté qui a besoin de ces espaces pour vivre ; les ressources étant finies, il faut bien des règles entre les personnes relativement à nos rapports avec des espaces naturels dont notre vie dépend.

2. Pouvez-vous raconter une histoire (le déroulement d’un projet de recherche ou de développement, ou bien une expérience) qui témoigne de l’intérêt du recours au(x) commun(s) ?

L’écriture de mon dernier livre 1 raconte une histoire. Il s’agit de s’apercevoir que la planète est finie, que l’humanité fait totalement partie de l’écosystème terrestre. Que ce soit pour sa respiration, son alimentation, son hydratation…, pour sa vie, l’humanité est complètement dépendante des écosystèmes. D’autre part, elle est aujourd’hui un acteur majeur de l’évolution de l’écosystème terrestre. Elle ne peut pas s’en défaire et en dépend. Nous pouvons dire que sur un certain nombre de fonctions de l’écosphère, les hommes sont concurrents entre eux. Ce qu’une personne prend n’est plus à la disposition d’une autre.

Nous pouvons avoir beaucoup de définitions des communs mais pour moi, un commun est un écosystème dont l’humain est partie prenante. Dans le commun, il y a une communauté d’humains, et des ressources naturelles. Il y a des interrelations et des rétroactions entre les personnes, entre les ressources naturelles, entre les personnes et les ressources. Nous pouvons parler de commun dans la mesure où les personnes qui y vivent sont en rivalité entre elles par rapport aux bénéfices du commun. Pour gérer des pâturages, les pâturages étant finis, des règles doivent être établies pour que les éleveurs puissent bénéficier (indirectement) des ressources sans qu’il y ait surpâturage. Si on ne met pas en place des règles d’usage, des règles d’accès aux bénéfices des ressources, le commun peut s’effondrer. Si l’on veut que le commun soit durable, il faut non seulement définir des règles qui soient compatibles avec la durabilité mais les respecter et les faire respecter. Nous sommes bien dans un écosystème (planétaire) où il y a des ressources, des humains, et des interactions très complexes au sein de l’écosystème.

Les espaces naturels (agricoles et forestiers), qui constituent un commun, offrent plusieurs fonctions : la fonction de production de biomasse, celle du stockage de la matière organique et d’éléments minéraux, de la régulation des flux d’eau, etc. ; tout cela fait partie de l’écosystème. Dans l’écosystème il y a les ressources mais aussi tous les flux et les personnes humaines. L’évolution de la matière organique des sols, l’évolution de la matière organique stockée par les végétaux (notamment les arbres) fait partie de l’écosystème donc du commun. C’est l’écosystème qui doit être durable.

Dans tous les exemples cités dans le cadre des travaux du CTFD, on essaye de ressortir les éléments qui risquent de conduire à l’effondrement de l’écosystème : soit il y a surpâturage, soit il y a des gens qui veulent rentrer dans le commun… Dans tous les exemples, le problème de l’équilibre du commun (de sa durabilité) est posé. L’objectif est de voir comment rendre durable l’écosystème et éviter son effondrement.

L’un des problèmes est qu’il n’y a pas de commun non dépendant des autres. Lors de la dernière réunion du CTFD le focus a été mis sur la ressource halieutique reliée à la gestion des terres qui sont autour, ne serait-ce que pour la qualité de l’eau, qui a une influence sur la ressource halieutique elle- même.

L’un des problèmes, pour la coopération, est de sortir des approches par trop sectorisées soit par filière, soit par type d’espace (forestier, agricole, eau…). Il faudrait intégrer l’écosystème dans les autres écosystèmes. Nous ne pouvons pas trop découper l’écosphère. Une approche par filière par exemple ne permet pas d’avoir une appréhension globale de l’écosystème dans lequel elle se développe, ni des conséquences de la filière sur l’écosystème.

Les écosystèmes, et donc les communs, sont emboîtés les uns dans les autres. Un problème majeur est d’identifier les bonnes échelles d’intervention pour saisir les interactions et les rétroactions, du moins les essentielles.

Le climat doit être considéré comme un commun : tout le monde en a besoin, tout le monde a le droit à un climat viable. Aujourd’hui, nous sommes en train de dégrader le climat. Des groupes humains ne vont plus pouvoir accéder à un climat viable : les personnes insulaires qui, par exemple, vont soit mourir, soit devenir des réfugiés climatiques, obligés de s’intégrer dans d’autres communautés. Le climat devient un commun. Dans un commun soit on est capable de mettre des règles pour assurer sa pérennité, soit on en est incapable et, dans ce cas, c’est l’effondrement. C’est bien de cela qu’il s’agit la plupart du temps. Le commun se définit par les ressources naturelles, les flux, les personnes, par le fait que les personnes sont rivales par rapport aux ressources et aux flux. Tout le problème est de savoir s’il est possible d’établir des règles et les faire respecter.

Il existe des communs « par nature », même s’il n’existe pas de règles (illustration : dans la mesure où les espaces naturels (agricoles et forestiers) sont finis et où tout humain est en rivalité avec les autres, au regard des bénéfices qu’il en retire, ils constituent un commun ; tant que les espaces naturels sont abondants par rapport à la population, il n’y a pas nécessité d’instaurer des règles). À partir du moment où le nombre d’ayants droit devient important par rapport aux ressources du commun, la question est de savoir si nous sommes capables de mettre en place et de respecter des règles pour assurer la durabilité de l’écosystème ? Pour le bien-être de la communauté humaine, nous devons éviter l’effondrement de l’écosystème, du commun, et préserver son équilibre. L’objectif (de la communauté du commun) est de rendre durable l’exploitation (les bénéfices retirés) de l’écosystème (en tenant compte des interrelations entre les communs).

Si l’on considère l’air, tout le monde peut respirer sans gêner la respiration des autres. Nous ne sommes pas rivaux. À ce moment, l’air est un public, et non un commun. Par contre, dans un hôpital, les patients, qui ont besoin d’oxygène, sont en rivalité entre eux pour accéder à la ressource en cas de pénurie ; l’oxygène devient un commun. Sans rivalité, il n’y a pas besoin d’établir des règles. La rivalité implique la mise en place de règles pour préserver des ressources limitées et indispensables et répartir les bénéfices de la ressource entre tous.

3. Selon vous, quels éléments dans ce projet/expérience contribuent à préciser ou à enrichir l’approche des communs ?

Il est essentiel de reconnaître qu’au niveau d’une parcelle, d’une exploitation, d’un territoire, d’une région administrative, nous avons des espaces naturels qui ne sont pas seulement des sols inertes, des supports. Dans le cadre de la gestion de l’usage, de ces espaces, il serait pertinent de les considérer dans leur ensemble (le sol, les plantes (dont la microflore), la faune (dont la microfaune)). Ces espaces fournissent des ressources (limitées) aux populations (humaines).

Donc la question foncière va conduire à mettre en place des règles d’accès aux ressources, de partage des ressources, de transfert des droits d’accès aux ressources et des modalités de gestion ou d’usage de ces ressources. L’un des points qui deviennent les plus importants est de mettre en place des règles qui permettent la pérennité de ces écosystèmes à ses différentes échelles.

Si l’on reprend les travaux d’Elinor Ostrom, il s’agit bien, pour assurer la durabilité de l’écosystème, de délimiter le territoire, d’identifier les personnes qui y ont accès, d’établir des règles, d’établir des sanctions en cas de non-respect des règles. L’un des aspects à prendre en considération est la progression démographique ; plus il y a de personnes, plus la densité de personnes est importante, plus les limites sont atteintes (rapidement) et plus il faut de règles.

4. Quels sont selon vous les enjeux de la mobilisation d’une approche par les communs dans les réflexions sur (i) la gouvernance ? (ii) les territoires et leur dynamique ? (iii) les politiques publiques ?

La gouvernance : Il faut faire comprendre que les ressources naturelles et les flux (fonctions des écosystèmes), que les communs, ont des limites. Nous devons prendre et faire prendre conscience des limites des écosystèmes. En effet, beaucoup de personnes pensent qu’il n’y a pas de limites aux ressources naturelles ou aux fonctions de ces écosystèmes. Aujourd’hui, la plupart des écosystèmes ne sont pas durables et il apparaît indispensable qu’on en prenne conscience ; cette conscience est loin d’être partagée. Par rapport à l’espèce humaine, l’enjeu est de mettre en place progressivement une gouvernance qui permette la durabilité des écosystèmes.

Le territoire : L’approche par les communs doit mobiliser les populations locales. Elles doivent prendre conscience de leurs liens avec les écosystèmes. Cela suppose que les personnes s’entendent pour que leur écosystème local soit le plus durable possible.

Aujourd’hui, tous les communs sont interdépendants. Lorsque je reviens aux exemples présentés lors des diverses réunions du CTFD, on constate toujours que le commun peut être fragilisé soit par l’augmentation de la population, soit par le changement climatique. On voit bien qu’au niveau des ressources naturelles aujourd’hui, il n’y a pas de communs indépendants du climat ou de ce qui se passe au niveau global. Donc il faut considérer le sujet tant au niveau local qu’au niveau global. Cela veut dire qu’il faut des instances de régulation qui puissent mettre en relation les niveaux locaux, régionaux avec le niveau global. C’est plus que compliqué.

Il y a la parcelle, l’exploitation, la commune, le bassin versant, la région, l’Etat, l’Europe et la planète. Au niveau de l’écosphère il faut trouver à articuler des instances de gouvernance entre des échelles territoriales différentes.

Les politiques publiques : L’approche par les communs est fondamentale car toute espèce animale a comme projet, avoué ou non, de maintenir son espèce. Si l’on veut maintenir l’espèce humaine, il faut que le domaine politique investisse la gestion des ressources naturelles pour retrouver des équilibres entre les communautés et leurs milieux de vie. C’est éminemment politique. L’institution de règles est éminemment politique. Il y a des choses qui doivent être gérées localement, du fait des spécificités. Il y a toujours des institutions locales, en France ou ailleurs. Il faut que ces institutions locales puissent vivre, que les populations se réapproprient leur territoire. Vaste programme.

Il va aussi falloir revoir la notion de propriété et l’organisation des marchés. Le marché des ressources naturelles, ou des droits d’usage de ces ressources, ne permet pas leurs meilleures affectations. Il est nécessaire de réguler les marchés.

La gestion pérenne des communs oblige à revoir la notion de propriété et l’organisation des marchés. Aujourd’hui, la théorie libérale nous dit que ce sont les marchés qui permettent la meilleure affectation des ressources naturelles. Nous sommes malheureusement influencés par cette hypothèse qui pourtant, manifestement, ne tient pas. Le marché des énergies fossiles ne permet pas leur meilleure affectation. Pour avoir un climat durable, il faut laisser les énergies fossiles sous la terre. Un marché non régulé ne permet pas de gérer les communs d’une manière durable. Il faut réguler les marchés ; c’est fondamental. L’AFD a à dénoncer le néolibéralisme et les règles de base de l’OMC.

Ce sont les politiques publiques qui interviennent pour libéraliser les marchés, donc ce sont aussi les politiques publiques qui doivent intervenir pour arrêter la libéralisation des marchés. Les communs ne vont pas intervenir pour réguler les marchés, ce sont les communautés (humaines) qui vont intervenir pour les réguler. La « nature » a ses règles et on ne négocie pas avec la « nature ». Il revient aux humains de définir les règles de gestion, de les respecter et de les faire respecter.

Les communautés impliquées dans la préservation des communs peuvent par exemple agir sur les marchés fonciers. Le marché permet la meilleure allocation des terres selon la théorie libérale pour le bien commun. Mais sur un territoire donné, les marchés fonciers non régulés, ou insuffisamment régulés, sont des marchés d’exclusion. Le marché n’est pas le meilleur moyen pour permettre l’accès à la terre pour tous. En France, les marchés fonciers sont régulés par les SAFER (qui ont une mission de service public), par le contrôle des structures ; c’est une régulation du droit d’accès à l’usage de la ressource. Le marché, l’héritage, peuvent exister pour affecter des droits d’usage des ressources mais dans un système régulé. C’est bien sur les modalités d’accès aux bénéfices des ressources qu’il faut agir.

Dans la propriété agricole, les propriétaires ne sont pas propriétaires du sol, ils sont propriétaires du droit d’exploiter la terre. C’est un droit d’usage qui peut se vendre et se transmettre, c’est pour cela que c’est un droit de propriété. Mais ce n’est pas un droit de détruire le sol. En Europe le droit de construire ne fait pas partie de la propriété agricole. Pour construire, il faut une autorisation administrative.

On peut gérer des communs, même avec des marchés si cela répond à l’intérêt public, mais il faut les réguler. Je ne pense pas qu’il y ait beaucoup de communautés dans le monde où une personne aurait le droit de détruire les ressources naturelles. Je ne dis pas que cela ne se fait pas, mais je doute que dans une communauté traditionnelle une personne ait le droit de détruire le sol.

5. Voyez-vous ces dernières années une évolution par rapport à la prise en compte des communs ? à leur nature, leurs enjeux ? Si oui, comment analysez-vous cette évolution ?

Le fait que l’AFD en parle témoigne de cette évolution. On parle de plus en plus du bien commun, des biens communs. Les travaux d’Elinor Ostrom et d’autres y ont contribué. C’est la prise de conscience des limites depuis 40 ou 50 ans qui nous oblige à changer nos rapports aux écosystèmes, depuis 1972 pour les ressources minérales et depuis la fin des années 80, depuis 1992, pour la biodiversité et le climat. Mais la prise en compte des communs progresse très, trop, lentement.

6. Pourquoi selon vous est-il pertinent d’analyser en termes de communs les pratiques foncières ? Quels enjeux ? Quels sont les éléments ou modalités d’action qui selon vous permettent de saisir les communs dans l’analyse des pratiques foncières ?

La propriété foncière existe dans la mesure où l’on peut utiliser soi-même la terre, louer les droits d’usage à quelqu’un d’autre, et les vendre, les donner ou les transmettre. Mais dans de nombreuses sociétés il n’y a pas nécessairement de propriété foncière donc de marché. Les droits d’usages peuvent être réaffectés en dehors du marché. Il y a des règles de gestion des droits d’usage. La propriété foncière n’est pas une obligation. C’est pour cela qu’il ne faut pas faire de copier-coller en introduisant des SAFER dans les pays du Sud. Par contre, on peut réguler les droits d’accès à l’exploitation, à l’usage de la terre. Cela est un point important car il s’agit de faire respecter le droit à l’alimentation pour tous. Dans beaucoup de pays, le droit d’accès à la terre est une partie de la réponse à la satisfaction du droit à l’alimentation (avec les minima sociaux et autres moyens).

S’il existe des conflits entre agriculteurs et éleveurs tout autour du Sahel c’est, pour partie, parce que les éleveurs ont du mal à avoir du fourrage pour leurs animaux. L’exclusion se fait aussi au niveau local. Il est nécessaire de pouvoir gérer à l’échelle des territoires les marginalités, de prendre en considération les plus démunis. L’exercice de régulation de l’accès au droit d’usage du sol (des espaces naturels), de l’accès aux ressources, aux flux, aux fonctions de l’écosystème constitue un élément de la réponse.

7. Pensez-vous qu’il soit pertinent de disposer d’une classification des communs ? Si oui, selon quels critères et pour quelle utilité ? Si non, pourquoi ?

Comme les écosystèmes sont imbriqués les uns dans les autres, il y a une difficulté à identifier des communs dont les règles d’usage ne peuvent être édictées que localement. Cependant le territoire, les espaces naturels territorialisés doivent être gérés par les personnes qui y vivent. Il est important d’avoir une approche des communs, des écosystèmes par le territoire. C’est bien une population locale, qui s’entend plus ou moins bien pour définir et faire respecter ses limites administratives, qui influe sur les écosystèmes de son territoire. L’approche territoriale est une bonne approche.

Par contre, il y a des communs et des publics qui ne se gèrent pas qu’à l’échelle territoriale. C’est le cas de la couche d’ozone, de la qualité de l’air, de l’eau, qui circulent de territoire en territoire…

Un critère de distinction des communs serait donc la territorialisation : on pourrait distinguer des communs territoriaux et des communs non territoriaux. Les ressources naturelles, ce sont des communs que nous pouvons gérer au niveau local, mais dans tous les cas, il faut tenir compte des liens, des interactions, qui existent entre les écosystèmes territoriaux et non territoriaux.

Aujourd’hui nous avons besoin des forêts, dont les forêts tropicales, pour réguler le climat. Ce qui est fait localement peut influer le niveau global, donc il faut aussi que le niveau local respecte les règles établies aux niveaux régional et suprarégional.

8. Pensez-vous qu’il y ait un intérêt à mobiliser la coopération française sur l’appui aux « communs tissés sur la terre et les ressources qu’elle porte » dans les pays du Sud? Pourquoi? Comment (à quel niveau d’organisation, quelles relations avec l’action collective)?

La coopération française serait d’autant plus légitime à le faire qu’au niveau national et européen, nous saurions gérer nos communs. Sur ce point, nous avons aussi à apprendre des règles de gestion mises en place dans d’autres pays. Sur les règles de gestion des communs, nous ne sommes peut-être pas les plus forts. Nous avons à inventer, car de toute évidence nous n’avons pas les bonnes règles pour gérer les communs. Si nous ne les trouvons pas, l’espèce humaine fera partie des espèces qui vont disparaître avec l’érosion de la biodiversité.

9. Quelles sont selon vous les opportunités et les contraintes (obstacles) d’un investissement de la coopération française sur les communs ?

Là, le champ est très vaste. Il y a les communs globaux, et là la France doit être capable de proposer et de mettre en place des règles de gestion des communs. C’est une opportunité d’aller vers un monde durable, une humanité durable. La contrainte des limites est une opportunité pour mettre en place des bonnes règles de gestion de nos écosystèmes. L’investissement dans les communs peut être bénéfique pour la France, pour l’Europe et pour tout le monde.

Prenons l’agriculture par exemple. Aujourd’hui l’agriculture n’est pas durable car nous utilisons des ressources non renouvelables pour maintenir la fertilité des sols. L’opportunité pour la France serait de réfléchir à recycler les matières organiques avec le phosphore et la potasse. Si nous le faisons pour nous, nous pourrons aussi transmettre, partager le savoir-faire à l’extérieur.

Nous avons tout intérêt à aborder la coopération par les communs, par les écosystèmes.

Robert Levesque est Directeur de Terres d’Europe-Scafr. Il est membre d’AGTER.

1 Levesque Robert, 2016, Terre et humanité, la voie de l’Ecolocène, L’Harmattan, Paris, France.

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