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Natural Resource Governance around the World

BRASIL. Derechos sobre la tierra y gobierno de los recursos naturales en Amazonia. 2/2. Hacia un nuevo paradigma ?

Documents of reference

Informe de misión de Michel Merlet (AGTER) junto al Projecto Floresta Viva. GRET. SDS (Secretaria de Desarrollo Sustentable, Amazonas, Brésil). Diciembre 2008.

Las políticas forestales que se apoyan en las prácticas de extracción y la ley que apunta a hacer frente al desafío del calentamiento climático que han sido puestas en funcionamiento por el Estado de Amazonas, ven su impacto limitado por las concepciones de bienes raíces y un contexto jurídico, inadaptados 1.

Esta ficha examina de qué manera, medidas específicas (concesiones de derechos de uso, asambleas vecinales, etc.), en curso de aplicación, intentan traspasar los límites. Ellas ilustran una gestión de largo aliento que se inscribe en la construcción de un nuevo modelo, aún si éste parece a veces impreciso para ciertos protagonistas.

La especificidad de la formación social de esta parte central de la Amazonia conlleva, no obstante, serias obligaciones y límites significativos. El proceso entablado será largo y difícil y el desenlace, incierto.

PROBLEMAS Y RESPUESTAS DE ORDEN GENERAL

Comienzos de definición de derechos específicos que no sean solamente derechos de propiedad absoluta

Un corte en zonas era indispensable para poder poner en funcionamiento, a gran escala, los mecanismos de venta de créditos carbono correspondientes a la desforestación evitada. Este esfuerzo de planificación, a nivel del Estado, ha tenido también como objetivo, contribuir a definir espacios en los cuales son puestos en marcha diferentes regímenes de propiedad.

La creación por el Estado de unidades de conservación, significa reconocer solamente ciertos tipos de derechos sobre esas superficies, como lo hemos señalado más arriba. Los derechos que se pueden reconocer en las unidades de conservación son de diversa naturaleza. Los derechos de posesión (direitos de posse), constituyen normalmente la etapa inicial para poder acceder a la propiedad. Pero en las unidades de conservación, no está autorizada la accesión a la propiedad. Los habitantes lo saben, pero no siempre miden las diferencias y los límites que existen entre los diferentes derechos a los cuales pueden tener acceso, y el derecho de propiedad.

El tipo de derecho que se promueve en las unidades de conservación es la Concesión de Derecho Real de Uso (CDRU - Concessão de Direito Real de Uso)

Un ejemplo de Concesión de Derecho Real de Uso (CDRU)

  • El análisis y el examen de un documento correspondiente a una CDRU 2 establecido en 2006 por el Instituto de Tierras del Amazonas (ITEAM), por una persona que deseaba obtener una autorización de explotación forestal a pequeña escala en la municipalidad de Juruá, es particularmente instructivo.

  • Después de especificar quienes son los firmantes del contrato, el Estado de Amazonas, representado por el Director-Presidente del ITEAM en tanto que otorgante y el Señor XX, en tanto que concesionario, el documento describe el inmueble, una parcela de tierra, especificando su superficie, su localización con los datos correspondientes, la naturaleza de las parcelas adyacentes y su pertenencia a las tierras del Estado. El objetivo de la concesión es garantizar la presencia permanente del concesionario y su familia en el lugar, con la implantación de su unidad de producción familiar (artículo 2). La CDRU fija la transferencia de la posesión y el uso del inmueble (a pose e o uso do imóvel) durante un período de 5 años. La concesión es gratuita pero el concesionario se compromete a respetar ciertas condiciones (artículo 6):

    • promover la explotación racional de la unidad de producción, sin impactos medio-ambientales, teniendo en cuenta la prohibición de utilizar especias amenazadas de extinción o de degradar su medio natural (hábitat)

    • respetar la legislación medio-ambiental, contribuyendo a la conservación del medio ambiente

    • participar en la organización de la comunidad, contribuyendo a su desarrollo social y humano

    • desarrollar la agricultura familiar incentivando la solidaridad entre los miembros de la comunidad

El artículo 7 establece que el concesionario está obligado a conservar y a proteger el bien sobre el que se le ha concedido el derecho de uso. Sin embargo, no hay ningún inventario adjunto y no se sabe en qué consiste esta conservación.

  • Los artículos 8 y 9 establecen que el concesionario deberá pagar los impuestos y gravámenes correspondientes al bien, y que el otorgante no podrá ser responsable de las deudas contraídas por el concesionario.

  • El concesionario puede hipotecar el derecho real de uso, como garantía de financiamientos concedidos por una institución oficial de crédito. Debe restituir el bien al término del contrato, utilizarlo en conformidad con los objetivos definidos en el artículo 2. No puede ceder ese derecho, ni alquilarlo ni transferirlo a un tercero. No obstante, el artículo 16 precisa que puede haber transferencia a condición de que ésta se haga con la autorización del Otorgante.

El análisis de este caso concreto de concesión de derechos reales de uso pone en evidencia las ambigüedades y los límites de este tipo de contrato. No se hace ninguna mención específica al uso de los recursos forestales; no se hace ninguna referencia a una instancia de gestión local. La duración del contrato de 5 años no es compatible ni con el establecimiento de una producción agrícola durable ni con la de una explotación forestal durable. El contrato legaliza, en efecto, la situación presente pero no ofrece ninguna seguridad ni ningún contexto viable en el tiempo.

La confusión es patente entre el tipo de concesión y la aspiración al acceso a la propiedad.

Las CDRU establecidas en las zonas de conservación no prevén tampoco una duración compatible con el ejercicio de una actividad durable de explotación forestal. La durabilidad reposa entonces únicamente sobre las normas impuestas por la administración, y esto constituye una debilidad fundamental.

Comienzos de instalación de mecanismos de gobierno local: Consejos de gestión y asambleas de la tierra

Los textos de ley prevén la instalación de instancias de gestión específicas para cada unidad de conservación. Estas deben establecer un plan de gestión que especifique lo que es posible hacer y lo que está prohibido, en cada caso, en función de las condiciones naturales, de la presión local existente en el lugar y de los objetivos de nivel superior. Estos Consejos que pueden ser consultativos o decisorios, están compuestos por representantes de la Unión, del Estado, por representantes de la sociedad civil (GTA, Grupo de Trabajo de Amazonia, universitarios etc.) y por los representantes de los habitantes.

Sería necesario profundizar el análisis del funcionamiento real de estos consejos, ya que es un punto esencial. La instalación de los consejos significa reconocer los derechos de gestión a instancias colectivas paritarias, aunque en general, las cosas no se presenten de esta forma. Se trata bien de una ruptura con el esquema clásico de la propiedad absoluta. Como estas proposiciones no están integradas en un cuadro conceptual jurídico renovado, ellas chocan con numerosos obstáculos.

El ITEAM ha tomado una iniciativa particularmente interesante al desarrollar las Asambleas de la Tierra. Son instancias de discusión, todavía experimentales, sobre las modalidades de atribución de los derechos y sobre la gestión de los recursos, que se han lanzado a nivel de las municipalidades. Constituyen un espacio de participación y control social en construcción, ahí donde el Estado posee las tierras. Permiten discutir las políticas del Estado en las cuestiones de bienes raíces y de reforma agraria y evaluar así la pertinencia. Permiten también discutir las proposiciones y los proyectos, presentar sugestiones, identificar los espacios y los beneficiarios prioritarios, ayudar en las mediaciones cuando existen conflictos, detectar las irregularidades. Se trata de democratizar, de optimizar y de mejorar los procedimientos ligados a la regularización de las tierras al nivel de las municipalidades 3.

PROBLEMAS ESPECIFICOS DE LA EXPLOTACION FORESTAL A PEQUEÑA ESCALA

Propiedad o derecho de uso garantizado ?

Los Planes de Gestión Forestal a Pequeña Escala (PMFPE) son una de las modalidades innovadoras puestas en práctica en el Estado de Amazonas, en las tierras del Estado o de la Unión, tanto en las zonas de conservación como en las regiones no protegidas. Uno de los principales golletes de estrangulamiento de los procedimientos de autorización de esos Planes, es la obtención de las licencias anuales de operación (licenças de operação). En diciembre 2008, esta cuestión se presentaba en todas las reuniones de los protagonistas de los planes de gestión. Un gran número de planes de gestión a pequeña escala habían sido elaborados, pero muy pocos habían obtenido esa licencia. Los participantes subrayaban que habían depositado los expedientes desde mucho tiempo atrás y todavía no habían podido explotar un solo árbol!. Esto tiene varios elementos de explicación: un personal muy poco numeroso al nivel de la institución encargada de librar esas licencias (IPAAM); una falta de medios para hacer las verificaciones necesarias sobre el terreno; y también una centralización extrema de esos procedimientos en Manaos, a menudo a cientos de kilómetros de los lugares donde están localizados los planes.

Una gran parte de los problemas que generan las reglas actuales de funcionamiento provienen de la exigencia de documentos inmobiliarios, considerados como la prueba de que los demandantes de planes de gestión pueden pretender legalmente a éstos. La intención es clara, se trata de evitar que agentes externos se apropien de manera indebida de los recursos. Sin embargo, los únicos derechos reconocidos y garantizados son los derechos de propiedad privada o de formas de transición hacia la propiedad privada. Las “cartas de anuencia” firmadas por las autoridades locales que se aceptaban al principio, no son más reconocidas hoy, probablemente porque abusos muy frecuentes debieron producirse.

Se está entonces en presencia de una contradicción fundamental, para poder acceder al recurso forestal, es necesario poder probar que se reside en el lugar; que se quiere hacer allí una producción familiar; y que se están adquiriendo los derechos exclusivos de propiedad del suelo y de los recursos. Encontramos esta contradicción, muy claramente, en las formas del contrato de CDRU analizado más arriba. Por cierto, era lo mismo con los asentamientos del INCRA: se debía roturar por lo menos la mitad de los bosques de la parcela para poder conservar los derechos. Por lo tanto, no se trata de una reivindicación generalizada al nivel de los pequeños leñadores y usuarios de extracción del bosque. A la ocasión de una reunión en una comunidad de Boa Vista do Ramos, uno de los explotadores forestales más poderosos, que había trabajado durante años de manera clandestina, expresó claramente que deseaba poder disponer de un derecho de uso oponible a terceros, con el fin de poder protegerse contra explotadores forestales más poderosos, que reivindicaban el derecho de explotar los espacios que los pequeños leñadores utilizan desde hace muchos años.

No es de asombrarse, en este contexto, que la confusión sea grande al nivel de los pequeños leñadores. Muchos de ellos no tienen una idea clara de lo que podrían ser esas concesiones de derecho de uso, y las consideran como equivalentes a los derechos de propiedad. Cómo podría ser de otra manera, teniendo en cuenta los procedimientos instalados cuya ambigüedad se ha mostrado…

Mejorar las concesiones de derechos reales de uso

Ludmila Caminha Barros trató esta cuestión, cuando realizó una misión para el proyecto Floresta Viva en septiembre 2008 4 que tenía como objetivos:

  • presentar una proposición para la regularización socio-ambiental de los leñadores y usuarios del bosque del Estado de Amazonas

  • contribuir al mejoramiento del proyecto de ley sobre la tierra del Estado y a la construcción de un anteproyecto de decreto que regulara la instalación de CDRU para la explotación del bosque

Ella propone apoyarse en la existencia, en el código civil brasileño, del concepto del derecho de superficie (direito de superficie). Esta noción había sido incluida allí, en referencia a situaciones urbanas. Ludmila Caminha Barros afirma que es posible transponer esta noción a tierras rurales y construir, sobre esta base, una proposición adaptada a las concesiones de derecho de uso del bosque, que sea coherente con los objetivos de la política forestal del Estado.

Aparece claramente que no es más posible contentarse con la instalación de un dispositivo legal más adecuado. Es necesario, al mismo tiempo, construir las instancias de gestión del territorio, con la participación de los habitantes. Esto demanda tiempo y un trabajo de ida y vuelta entre el terreno y el trabajo legislativo. Las leyes deben poder apoyarse sobre las prácticas probadas por los habitantes. Si éste no es el caso, se tendrán fuertes contradicciones entre las normas impuestas del exterior y las prácticas. Ningún sistema represivo eficaz podrá hacer aplicar la ley. En esas condiciones de caos, son los protagonistas más poderosos que lograrán imponer siempre su voluntad, su propia “ley”.

Elementos conceptuales para avanzar

Para superar, al menos en parte, los escollos, sería suficiente lo que enunciamos al hablar de “propiedad de derechos” sobre la tierra y los recursos naturales y no hablar de “derecho de propiedad” de la tierra. Los derechos son, en efecto, múltiples. Un “título” cubre siempre cierto número de derechos, pero nunca todos los derechos.

Estos derechos son de naturaleza diferente.

  • Algunos tratan del uso de los recursos naturales y de la tierra. Pueden limitarse a un recurso específico

  • Otros conciernen la posibilidad de gestión del territorio y los recursos que éste contiene. Los poseedores de esos derechos pueden establecer lo que es posible hacer y lo que está prohibido, definir las reglas, las normas, las políticas aplicables a esta parte de la corteza terrestre. También encontramos aquí el derecho de excluir ciertos usuarios.

  • Un tercera categoría, en fin, se refiere a las posibilidades de transferir los derechos anteriores, sea pasando por la herencia, sea por mecanismos del mercado o a través de todo otro mecanismo posible

Los detentores de estos derechos son plurales. Puede tratarse de individuos, de familias, de grupos étnicos, de empresas, de instituciones locales, del Estado o asimismo de la humanidad entera.

Al combinar esas diferentes categorías, se obtiene una multitud de posibilidades, entre las cuales, la propiedad privada absoluta no es nada más que un caso, por cierto puramente teórico porque nunca ha sido ejecutado verdaderamente de forma completa en la práctica.

En fin, esos derechos pueden evolucionar con el tiempo. No son establecidos una vez y para siempre. Se modifican en función de la evolución de la sociedad, de las técnicas, de las relaciones de fuerza, etc.

La cuestión central es entonces:

¿Qué combinaciones de derechos pueden contribuir mejor a alcanzar los objetivos de la protección del bosque y de la biodiversidad, y a mejorar las condiciones de vida de los habitantes pobres de las zonas rurales del Estado de Amazonas?

Esta interrogación es perfectamente legítima: en el mundo existen múltiples sistemas de propiedades que evolucionan constantemente y no un modelo único. Si se entiende por régimen de propiedad un conjunto coherente de paquetes de derechos definidos de manera precisa, que están en manos de diferentes tipos de derechohabientes sobre un territorio dado, se trata de poder establecer diferentes regímenes de propiedad correspondientes a los territorios indígenas, a los espacios protegidos, o a las tierras ordinarias del Estado, con tantas categorías específicas como sea necesario. Hablar de régimen de propiedad es más pertinente que hablar de forma de propiedad. Derechos colectivos a diferentes niveles pueden ser absolutamente compatibles con derechos individuales perfectamente garantizados y administrados al mismo tiempo, en el seno de un mismo régimen de propiedades.

El nuevo modelo a construir queda clarificado ampliamente. Los regímenes de propiedad tal como los hemos definido, son indisociables de los modos de gobierno.

Nos parece, no obstante, que el rol de los protagonistas internacionales en los mecanismos de protección del bosque, no pueden ser reducidos al de los compradores de créditos carbono en los mercados, oficiales o voluntarios. Hay allí, ciertamente, un límite bien real a la política instalada por el Estado, que, por el hecho de su carácter audaz e innovador puede conducir a subestimar los límites intrínsecos de las soluciones consideradas. A término, parece evidente que la humanidad no podrá economizar una reflexión crítica y constructiva sobre los límites a establecer a la soberanía de los Estados-naciones, y sobre los diversos grados de economía local indispensables para que los sistemas de gobierno puedan ser capaces de enfrentar los desafíos planetarios del siglo XXI.

Una salida incierta, sin un cambio profundo de las relaciones de fuerza

La historia de la Amazonia está íntimamente ligada a la cosecha del caucho, además de la nuez de Brasil. Son esos productos y no la madera que han permitido su inserción en la economía mundial al final del siglo XIX. La extracción se ha basado en relaciones sociales próximas de la servidumbre, de la esclavitud, se dice en Brasil. Los seringueros o caucheros, llegados de afuera, convertidos en personas totalmente dependientes de los patrones, fueron obligados a endeudarse comprando las provisiones en los comercios de éstos. El hábitat, las relaciones sociales al nivel local, se han articulado alrededor de unidades de colecta de empresas que organizan la cosecha y la comercialización del caucho.

Esas relaciones sociales continúan teniendo un peso importante en las posibilidades de construcción de otras modalidades de gobierno. La construcción de un nuevo modelo no puede hacerse sin un cambio real de las relaciones de fuerza, sin que los habitantes de la selva amazónica, los caboclos y los indios, logren emanciparse de la dependencia histórica que han vivido frente a las élites locales.

Las evoluciones actuales son, es cierto, muy interesantes. Pero el peso de la historia es incontestable en el corazón de la Amazonia. Las acciones emprendidas por el gobierno y las luchas sociales, ¿podrán ganar rápidamente bastante poder como para que puedan desarrollarse transformaciones profundas que se aparentan en el contexto a una verdadera revolución?

El resultado de las luchas sociales tiene poco que ver con lo que está en juego y los debates a los que hacíamos referencia más arriba. Sin embargo, es sobre la base de sus avances o retrocesos que se construirá la credibilidad de esquemas alternativos y prometedores de gobierno de los recursos naturales.

1 Ver articulos : BRESIL. La politique forestière et la politique « climat » de l’Etat de l’Amazonas (Merlet 2009) et BRESIL. Scénarios d’évolution de la forêt dans l’État de l’Amazonas. Capture de rentes et question foncière (Merlet 2009).

2 No sabemos si hay diferentes variantes en el establecimiento de CDRU. Nuestro análisis se basa únicamente en el documento que estamos estudiando aquí.

3 Fuente ITEAM, diaporama de Sebastião de Souza Nunes, director del ITEAM. Octubre 2007.

4 ver Ludmila Caminha Barros, A regularização do « direito de uso de recursos florestais » para Planos de Manejo Florestal Sustentável em Pequena Escala – PMFSPE no Amazonas. Consultoria juridica. 12 de septembro de 2008. Projeto Floresta Viva.

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Traducido por Véronique Rodrigo-Baehr y Yolande Marek-Gil

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