La metodología del Desarrollo Impulsado por la Comunidad (CDD, por sus siglas en inglés) del Banco Mundial en el Nordeste de Brasil

Una de las principales características de las regiones rurales del noreste de Brasil es la extrema pobreza. Los programas de desarrollo rural aplicados a partir de la década del setenta no lograron mejorar la situación. No obstante, un componente experimental de uno de ellos logró, sobre la base de las capacidades de planificación y de organización de las comunidades rurales, tener un efecto muy positivo en la reducción de la pobreza, sin que ello implique un alto costo para los beneficiarios. Esto dio origen a uno de los primeros programas de desarrollo a gran escala diseñados para ser dirigido por las propias comunidades beneficiarias (Comunity Driven Development - CDD). A continuación, describiremos los principales mecanismos de dichos programas, a partir del ejemplo de la fase II del Programa de Combate contra la Pobreza Rural (PCPR II, 2001 – 2004). ¹

El proyecto se aplica en 180 de las 184 municipalidades de Pernambuco y, de manera prioritaria, en las 110 municipalidades más desfavorecidas (USD 80 millones, de los cuales el Banco Mundial aporta 60). Se estructura de manera tal que el 90% de los recursos disponibles se destina a los proyectos locales (“sub-proyectos comunitarios”). [El 7% se asigna a la capacitación en las comunidades rurales, en los consejos municipales y para estudios, y solo el 3% para la administración del proyecto como tal].

El programa combina decisiones adoptadas a distintos niveles:

• 1/ La Unidad Técnica del Programa, que depende de una institución del Estado, fija en detalle las reglas de funcionamiento y contribuye con una mejor orientación de las medidas;

• 2/ las instancias municipales (consejos de los Fondos Municipales de Apoyo a las Comunidades – FUMAC y FUMAC-Pilotos, que gozan de un mayor grado de autonomía) definen los objetivos y seleccionan los proyectos;

• 3/ las comunidades rurales elaboran, presentan sus proyectos y los llevan a cabo, ya sea de manera directa o mediante prestatarios de servicios.

Naturaleza y funcionamiento de las instancias de decisión locales: los Consejos de los Fondos

Los Consejos de los FUMAC y de los FUMAC-P son entidades privadas sin fines de lucro, independientes de los consejos municipales (cámara de “vereadores”).

• Pueden adoptar la configuración jurídica de una asociación o ser creados por el poder ejecutivo municipal, tras contar con la aprobación del consejo municipal.

• Son parte integrante del sistema de gestión del programa, pero son autónomos con relación al poder político en lo que respecta a su financiación y administración.

• Deben ser representativos, capaces de demostrar su independencia de los poderes públicos, y garantizar que las decisiones se adopten de manera pública y democrática, mediante reglas claras y en total transparencia.

La composición de los Consejos de los Fondos garantiza una mayoría absoluta a los miembros de las comunidades rurales: el 80% de los miembros deben ser representantes de las Asociaciones Comunitarias, del Sindicato de los Trabajadores Rurales y de las Cooperativas. Asimismo, deberán estar representados, aunque en forma minoritaria, las autoridades municipales, las ONG presentes en la zona, las Iglesias y los demás segmentos de la sociedad. Para poder garantizar un seguimiento de las medidas que se financian en la municipalidad, los Consejos de los FUMAC y FUMAC-P pueden retener el 3% de los importes destinados a su funcionamiento. Reciben un respaldo del programa para contratar a un asesor técnico que se responsabiliza por la gestión y el apoyo a las comunidades, y que establece un vínculo con la Unidad Técnica.

Además, los Consejos de los FUMAC administran los Fondos Rotativos constituidos a partir de los reembolsos parciales de los proyectos productivos. El uso de dichos recursos para proyectos nuevos debe ceñirse a las mismas reglas que se aplican en el Programa.

Selección de las comunidades

Las comunidades beneficiarias deben estar organizadas como asociaciones. Solo podrán seleccionarse a aquellas que no puedan participar en los sistemas formales de financiación, que cuenten con escasos activos y que presenten carencias notorias en materia social. Los Consejos Municipales recabarán estos datos y establecerán un orden de prioridades, en función de la calidad de vida y de la disponibilidad de activos económicos y sociales. Las comunidades rurales deben tener un interés real por participar en el programa. Las solicitudes presentadas deben ser legítimas, como ocurrirá si las comunidades participaron en la identificación de los proyectos. Los beneficiarios deben participar en la ejecución (co-financiación), administración y mantenimiento de las inversiones. Los recursos deben utilizarse a conciencia y los Consejos deben funcionar correctamente.

Las comunidades que hayan logrado superar la extrema pobreza y que puedan movilizar el ahorro local y tener acceso a recursos alternativos de financiamiento ya no podrán ser subvencionadas mediante donaciones. En ese caso, los recursos subvencionados del Programa podrán ser reorientados hacia otras comunidades. Este es un proceso gradual; las exigencias de co-financiación aumentan conforme mejoran las condiciones en el pueblo. Los Consejos FUMAC o FUMAC-P son los responsables de evaluar el desarrollo de las comunidades y de relacionarlas unas con otras, en función de indicadores económicos y sociales, y de la evolución del capital social y humano.

Condiciones de financiación

El Banco Mundial aporta como máximo el 75% de la financiación de los proyectos. El Estado realiza una contribución de hasta el 25%. Los beneficiarios deben aportar entre el 10 y el 25% del valor del proyecto, en función de su naturaleza, ya sea mediante mano de obra o materiales locales. La población interesada debe comprometerse a la escolarización de todos los niños, a la aplicación de los programas de vacunación y de salud, y a la preservación del medio ambiente y de las condiciones sanitarias de la comunidad.

La financiación se efectúa mediante donaciones, una modalidad que se considera necesaria para que las comunidades muy pobres puedan realizar una primera acumulación de activos y para que una porción de los más desfavorecidos puedan disponer de un capital de base. No obstante, los proyectos productivos que están orientados hacia el mercado deben rembolsarse en forma parcial con el fin de conformar un Fondo Rotativo que esté directamente administrado por los Consejos de los Fondos Municipales. En cambio, los proyectos productivos destinados a mejorar las condiciones de subsistencia de los habitantes o a la producción de bienes y servicios de escasa rentabilidad no están sujetos a dicho rembolso parcial. Las asociaciones comunitarias pueden utilizar hasta el 8% del monto del proyecto para contratar la asistencia técnica que consideren necesaria. El 25% del total de los fondos destinados a los proyectos comunitarios puede utilizarse para proyectos productivos, el 50% para proyectos de infraestructura y el 25% para proyectos de desarrollo humano.

Procedimientos para la asignación de los fondos

La Unidad Técnica establece, a título indicativo, un monto de recursos para cada uno de los Consejos Municipales. Ella comunica este monto a los Consejos a fin de que estos puedan definir sus prioridades. Las prioridades son transmitidos a las asociaciones comunitarias de forma indicativa y luego sirven para analizar y elegir los proyectos.

Los Consejos seleccionan a las comunidades elegibles. La Unidad Técnica y/o los Consejos brindan apoyo a las asociaciones durante la elaboración de sus proyectos y procuran articularlos con otros destinados a mejorar las cadenas de valor de la región. La oficina regional de la Unidad Técnica debe realizar de manera obligatoria una visita previa a la comunidad a fin de constatar la veracidad de los datos proporcionados.

La Unidad Técnica verifica en las distintas etapas la correspondencia de las solicitudes formuladas con las reglas establecidas. Las Asociaciones pueden solicitar la financiación de varios proyectos durante el período de aplicación del Programa, pero solo pueden llevar adelante un proyecto productivo financiado a la vez. Una vez finalizado el proyecto y si se ha ejecutado de manera satisfactoria, la Asociación podrá presentar una nueva solicitud.

Condiciones de elegibilidad de los proyectos locales

Los proyectos locales deben reunir una serie de condiciones:

• 1/ insertarse en el plan de desarrollo definido por el Consejo de la Municipalidad;

• 2/ haber sido presentados por una asociación legalmente constituida y haber sido considerados como prioritarios por las comunidades que los solicitan;

• 3/ no figurar en ninguna lista de proyectos no elegibles;

• 4/ figurar en la lista indicativa de los proyectos e inversiones elegibles o, en caso contrario, haber sido autorizados por la Unidad Técnica;

• 5/ permanecer, una vez finalizados, bajo la propiedad y el control de la Asociación beneficiaria para su aplicación y mantenimiento;

• 6/ representar un costo inferior o igual a USD 50 000 y no exceder el límite anual de financiamiento establecido por la municipalidad;

• 7/ ser susceptibles de realizarse en un período inferior o igual a un año. Los proyectos en múltiples fases quedan excluidos;

• 8/ no depender de otro proyecto que pueda interferir en su aplicación;

• 9/ haber sido elaborados en base a modelos de proyectos proporcionados por la Unidad Técnica;

• 10/ presentar costos unitarios dentro de los límites establecidos de antemano.

Cuatro condiciones adicionales se aplican a los proyectos productivos:

• 1/ las inversiones siguen siendo propiedad de la Asociación, quien es responsable por su realización, mantenimiento y renovación;

• 2/ los beneficiarios pagan los servicios prestados a un precio suficiente para cubrir los costos. A tal efecto se abre una cuenta de ahorro;

• 3/ cada tipo de proyecto dispone de un reglamento de uso, aprobado por la asamblea de beneficiarios, por la Unidad Técnica y el Consejo del Fondo;

• 4/ la Asociación debe demostrar que cuenta con la asistencia técnica necesaria.

El rol de las Asociaciones Comunitarias

Las Asociaciones Comunitarias constituyen la instancia de representación de los beneficiarios. Identifican las inversiones prioritarias, elaboran propuestas, ejecutan los proyectos que se ha aprobado y han sido objeto de un convenio (para ello, deben haber constituido un comité de acompañamiento), garantizan el funcionamiento y la administración. La legalización de las asociaciones es obligatoria y, por lo general, onerosa, por lo que el programa ayuda a la comunidad a quedar exenta del pago de tasas.

Una vez que se acepta un proyecto, la Asociación debe abrir una cuenta bancaria para recibir los fondos depositados por la Unidad Técnica o por el FUMAC-Pilote. La Asociación debe llevar la contabilidad y conservar los comprobantes de todos los gastos que efectúa para el control del proyecto y para las auditorías. La adquisición de bienes o el traspaso de contratos deben respetar los procedimientos establecidos para el uso de recursos públicos. A tal efecto, se entregan a las Asociaciones unos manuales de procedimiento.

La función de los Gobiernos Municipales y de las Organizaciones No Gubernamentales

La función de los Gobiernos Municipales se limita a dar a conocer el programa y a estimular la participación de los beneficiarios. No deben de ninguna manera sustituirse a ellos. Pueden participar en el financiamiento conjunto de proyectos y proporcionar un apoyo logístico a los Consejos de los FUMAC o de los FUMAC-Pilotos.

Las Organizaciones No Gubernamentales pueden participar en el programa en todos los niveles del ciclo de los proyectos. La participación de las ONG en los proyectos locales debe resultar de una propuesta de los beneficiarios que tienen que decidir las modalidades de su intervención. Asimismo pueden brindar servicios de asistencia técnica o efectuar estudios a petición de la Unidad Técnica o de los Consejos.

Premios y castigos

El programa exige un estricto respecto de las reglas establecidas. Los Consejos FUMAC que hayan realizado satisfactoriamente su trabajo pueden aspirar a convertirse en FUMAC-Pilotos, lo que les confiere más autonomía y/o más recursos. Las asociaciones que hayan obtenido buenos resultados podrán acceder a volúmenes de inversión más importantes. Por el contrario, el programa establece sanciones en caso de irregularidades o malversaciones, que pueden llegar a la exclusión de los infractores de la lista de posibles beneficiarios.

Supervisión y evaluación

Además de mecanismos de auditoría contable, un programa de esta naturaleza exige mecanismos de supervisión y de evaluación. El programa ha creado un banco de datos con todos los proyectos locales financiados que sirve como sistema de supervisión en el terreno. Ello le permite efectuar estudios específicos y evaluaciones periódicas. En función de la experiencia adquirida en otros Estados, un sistema de supervisión de proyectos, informatizado y accesible en red y a través de Internet, permite a los beneficiarios hacer un seguimiento del itinerario de su solicitud de proyecto.

¹ Información de base recabada en una misión de M. Merlet para el Banco Mundial en el noreste brasileño en 2003