Análisis de algunas experiencias de fondos de desarrollo auto-gestionados

I. LOS OBJETIVOS DE LOS FONDOS DE DESARROLLO AUTO-GESTIONADOS

Son múltiples, pero combinan casi siempre la búsqueda de optimización de la afectación de recursos y la construcción o refuerzo de las capacidades de los actores e instituciones locales. De este modo, contrariamente a lo que el término «fondos» parece privilegiar, a menudo el segundo aspecto es el más importante a largo plazo. El enfoque parece ser particularmente útil, incluso necesario, cuando los mecanismos tradicionales de gestión de los bienes colectivos de las comunidades rurales han desaparecido o han perdido su eficacia debido a la evolución social y económica de las sociedades, lo que finalmente pone en peligro la supervivencia de la mayoría de los productores. Es el caso de numerosas comunidades campesinas en el mundo, en rápida evolución debido a su integración a los mercados, y que ya no son capaces de asegurar una gestión duradera de sus tierras.

En África del Oeste, numerosos fondos de este tipo han funcionado como complemento de proyectos de gestión territorial (en francés « gestion des terroirs »). Pero además, pueden haber tenido lugar transformaciones en los modos de organización de la producción, con la creación de nuevos mecanismos, sin que los actores puedan adquirir las capacidades necesarias para asegurar su funcionamiento y asumir su control. Esto es lo que hemos podido ver luego de la reforma territorial en la República de Santo Tomé y Príncipe. Debe construirse una nueva organización social y económica de los productores. La creación de fondos auto-gestionados se justifica también plenamente en estos casos.

Ya sea para corregir los efectos negativos de la pérdida de control de la gestión del territorio o para acelerar la creación de un nuevo sistema de organización de la producción, los gobiernos y la ayuda internacional utilizan por lo general subvenciones, que son distribuidas lo más frecuentemente por instituciones temporarias, los « Proyectos de desarrollo ». A menudo, dichas subvenciones provocan distorsiones de diversos tipos, relaciones paternalistas o de clientelismo entre donantes y beneficiarios principales. Se observa que los resultados de las intervenciones raramente son duraderos.

No todas las necesidades en materia de desarrollo rural se pueden satisfacer por medio de instituciones financieras locales de ahorro y de crédito. Actualmente, se conocen bastante bien las posibilidades y los límites de los diferentes sistemas posibles de ahorro y crédito (mutualistas, cooperativos, de crédito solidario, con o sin auto-gestión de cajas locales). Los dispositivos de « Fondos de desarrollo » son interesantes « allí donde el crédito no conviene » ¹, por ejemplo, cuando las inversiones que se deben establecer con de baja rentabilidad o muy diferidas en el tiempo, y no generan capacidad de reembolso a corto plazo. En tal caso, un « Fondo de desarrollo auto-gestionado » puede a menudo constituir un complemento útil a los sistemas de crédito. Al establecer una distinción clara entre las dos modalidades de financiación rural - el crédito, destinado a ser reembolsado y las subvenciones no-reembolsables -, los Fondos de Desarrollo contribuyen a preservar las posibilidades de evolución y de consolidadación de las instituciones de financiación local de ahorro y crédito.

En resumen, los objetivos de los fondos de desarrollo son, a la vez:

• permitir una mejor gestión de las subvenciones, muchas veces necesarias para iniciar una dinámica de desarrollo, limitando lo más posible sus efectos negativos y perversos.

• ayudar a mejorar la estructuración del medio rural, aumentando el control de los habitantes del campo sobre el medio-ambiente a nivel local, y su capacidad de gestión colectiva de problemas comunes a nivel del territorio que les pertenece. En otras palabras, se trata de contribuir a aumentar el « capital social ».

II. LOS PUNTOS DE MÉTODO COMUNES A LOS FONDOS DE DESARROLLO AUTO-GESTIONADOS

A. Un modo de intervención que reconoce la existencia de dinámicas locales

El medio rural está animado por numerosas contradicciones, muy a menudo difíciles de aprehender por un observador externo. Los problemas de desarrollo, de hambre, de pobreza, de preservación de los recursos naturales, no pueden encontrar soluciones perdurables solo por intervenciones externas, desarticuladas de las dinámicas locales. Reconocer la existencia de estas dinámicas implica renunciar a las intervenciones clásicas de los « proyectos », y trabajar con y por medio de « socios » (partners) existentes en la sociedad local. Los fondos de desarrollo nacen de esta ruptura metodológica fundamental.

Las intervenciones tienen como objetivo contribuir a cambiar las relaciones de poder entre los actores locales. Por consiguiente, no son neutras. Permitirán que ciertos grupos sociales consoliden su posición, constituyan instituciones locales autónomas, construyan sus propios proyectos sociales y obtengan medios para ponerlos en marcha.

El reconocimiento de las dinámicas locales vuelve a conceder la primacía a las causas internas en la evolución de los fenómenos y, por supuesto, en lo que llamamos « desarrollo ». Esto no excluye, evidentemente, la influencia, cada vez más decisiva en la actualidad, de las causas externas. Esta influencia es doble: por un lado, las causas externas constituyen una condición de los cambios; y por otro lado, muchas veces estas no pueden operar sino por intermedio de las causas internas. Esto es lo que, explícitamente, un proyecto debe también tratar de hacer, si es que quiere tener un impacto duradero.

Los enfoques clásicos de los proyectos de desarrollo definen a priori objetivos e intervenciones sobre la base de un diagnóstico inicial. Incluso si se lo ha hecho bien, este diagnostico, estático, no se actualiza, y cuando se obtienen los medios para la puesta en marcha del proyecto, la situación ya ha evolucionado. Se presenta entonces, inexorablemente, un problema de la perdurabilidad de las realizaciones que han sido artificialmente creadas por la intervención externa.

Sólo un enfoque interactivo y evolutivo entre el medio rural y las instituciones de proyecto puede permitir cambiar las condiciones de transformación de la situación local. La discusión sobre la perennidad de las realizaciones cambia entonces de naturaleza, ya que se integra en esta evolución, y se convierte en el negocio de los interesados, de los actores locales.

B. Dar el poder de decisión a los actores locales

En lugar de considerar las diferentes categorías de actores rurales como sometidos a la tutela de un proyecto o de una institución nacional encargados de capacitarlos y ayudarlos, los Fondos de desarrollo están concebidos como herramientas al servicio de los miembros mayoritarios del tejido social rural, en general los productores. Su método rompe con los enfoques clásicos y de arriba abajo de proyectos al dar el poder de decidir a los principales interesados ².

El « poder de dirección y de control » (maîtrise d’ouvrage en francés) se delega a las « comunidades rurales ». En otros términos, menos burocráticas, esto significa que los verdaderos propietarios de los fondos son las comunidades rurales mismas, y que ellas actúan como « autoridad contratante ». Ellas son las que hacen el pedido de los estudios y de los trabajos que se tienen que hacer. Son ellas también que reciben las obras. Instancias locales de decisión, constituidas por representantes de las comunidades rurales, se establecen para tal fin: se las crea cuando se necesita, o simplemente se las reconoce como interlocutoras cuando ya existen. Estas se pronuncian sobre las solicitudes presentadas por las comunidades rurales y deciden qué estudios e inversiones financiará el Fondo de desarrollo. Ellas conocen, evidentemente, el monto de las solicitudes y las reglas de funcionamiento del Fondo.

Este « poder de dirección y de control » se concreta habitualmente mediante el establecimiento de relaciones contractuales entre la instancia rural de decisión, los empresarios locales y las « comunidades » beneficiarias.

Para lograrlo, es necesario hacer un esfuerzo importante en términos de capacitación, restitución de los estudios a las comunidades rurales y elaboración de documentos fácilmente comprensibles, para que los miembros de las «comunidades» estén en condiciones de asumir plenamente la dirección y el control de los trabajos y las funciones de negociación con los diferentes asociados.

El mecanismo de los fondos reconoce así la necesidad de « actores colectivos », que no existen necesariamente bajo una forma operativa ni conforme al interés de la mayoría. Dándoles un rol efectivo y responsabilidades, el proyecto favorece su consolidación y su evolución. Se trata de un punto central que tiene implicaciones metodológicas importantes. La intervención « externa » (el proyecto, la mayoría de las veces, o la instancia de tutoría del Estado), por sus acciones específicas, debe poder facilitar evoluciones que, sin ella, serían difíciles o incluso imposibles. Sin embargo, las acciones del proyecto en ningún caso deben sustituirse a la decisión de las instancias locales que desea consolidar.

C. Permitir que los actores se formen a través de la acción

El principio mismo de los fondos de desarrollo auto-gestionados es de permitir que los actores rurales se formen a través de la acción. Este método de « formación - acción » es bien conocido y aplicado en diversos ámbitos. Es a partir de la práctica que los actores identifican necesidades de formación, y es a medida que esas necesidades aparecen que se efectúan las formaciones. De este modo, la motivación es mucho mejor y los resultados más rápidos.

A los beneficiarios, no se los considera ineptos, como en otros métodos de capacitación utilizados en el desarrollo rural, para la gestión de sus proyectos mientras no hayan realizado cierto número de cursos y alcanzado un nivel considerado como crítico. Al contrario, se los considera en seguida como adultos, como personas responsables. En consecuencia, como todo individuo, tienen cierto derecho al error. Los procesos de formación-acción les permiten adquirir experiencia rápidamente, analizando y sacando provecho a la vez de sus errores y de sus éxitos.

Para ser viable a largo plazo, un método de este tipo debe respetar un cierto número de reglas, de las cuales examinaremos ahora las principales.

III. CONSECUENCIAS Y CONDICIONES PARA ALCANZAR EL ÉXITO

Aunque es imposible tratar de manera idéntica situaciones que pueden ser extremadamente diversas, es interesante intentar extraer algunas grandes lecciones metodológicas de los ejemplos de Fondos de desarrollo que hemos podido observar.

A. Construir procesos de estructuración sostenibles en la sociedad

El objetivo de estructuración sostenible de la sociedad local implica buscar la perennidad de la intervención. Esta perennidad se entiende en diferentes niveles: sostenibilidad del dispositivo de toma de decisiones, sostenibilidad de las inversiones y, finalmente, sostenibilidad del Fondo.

1. Sostenibilidad del dispositivo de toma de decisiones

• Instancias de co-concepción y co-gestión

  La participación de las personas o de las instituciones locales interesadas es esencial desde la concepción de la herramienta de financiación en el momento de definir las modalidades: composición de las instancias de decisión, procesos de toma de decisiones, objetos de financiación, contribuciones monetarias y no monetarias de las comunidades, compromisos financieros de las comunidades, etc.

  • A nivel del FIL en Mali, un comité de pilotaje de los campesinos, la « Comisión rural », ha jugado este papel. Estaba constituida por personas que no tenían legitimidad formal pero que eran reconocidas y respetadas por la población local.

  • En otros lados, juegan este papel representantes de organizaciones campesinas existentes o de comunidades, lo que parece (frecuentemente, aunque no siempre) preferible para evitar confusiones entre los intereses de las instituciones, los de sus dirigentes y los intereses de los campesinos en general.

  • En Brasil, la fase de concepción de los FUMAC había tenido lugar dentro de un proyecto piloto, y la participación de las potentes organizacions campesinas del Nordeste jugó un papel clave en su generalización.

  Estas instancias de pilotaje tienen más adelante un papel de reflexión y de seguimiento estrategico. Garantizan que la construcción de los mecanismos de gestión del fondo sea desde el principio un proyecto de los actores locales. De no hacerse esto a tiempo, el problema de la apropiación se plantea por lo general cuando es demasiado tarde para encontrar respuestas.

• Adhesión voluntaria, pero establecimiento obligatorio de contra-poderes.

  La experiencia demuestra que las comunidades rurales casi nunca poseen estructuras de representación o de coordinación verdaderamente democráticas. Confiar ciegamente en la auto-gestión de un fondo a nivel de una única comunidad se traduce a menudo en reforzar el poder de uno o varios individuos (o familias), los « hombres fuertes », los « caciques », y desemboca casi inevitablemente en usos muy desiguales de los recursos, en una falta de transparencia y en la desaparición a más o menos corto plazo del fondo común. Los incontables fracasos de los « fondos rotativos » implantados por ONG en muy diversas partes en el mundo lo han evidenciado claramente.

  Conviene, por lo tanto, instaurar mecanismos de supervisión de manera que esta pueda estar asegurada por las propias comunidades. La creación de grupos de decisión que involucren varias unidades relativamente independientes permite alcanzar este resultado. Este ha sido el caso de los CAI del FIL, y con los consejos municipales de los FUMAC (ver fichas correspondientes). En este último caso, en Brasil, ha resultado esencial en la mayoría de casos no apoyarse en los dispositivos institucionales municipales existentes que no permitían un juego democrático lo suficientemente transparente ni garantizaban una plena participación de los habitantes del campo.

  Los comités de atribución, las instancias de decisión para el uso de los fondos, deberán por lo tanto tener una dimensión que abarque varias aldeas o varias comunidades. Se trata de favorecer la emulación entre las aldeas o las comunidades, y sobre todo suscitar una obligación social cruzada para el respeto de los compromisos de los aldeanos o de los comuneros. Desplazando el universo de decisión de una aldea/comunidad a un conjunto de poblados, las contradicciones entre los actores sociales en el seno de cada poblado ya no se abordan de la misma manera, y los riesgos de control monopolístico del poder local por grupos o familias dominantes disminuyen considerablemente. De este modo, el ejercicio de una responsabilidad colectiva puede volver a ser posible.

  Apoyarse explícitamente en contra-poderes permite que el proceso de decisión sea siempre un proceso contradictorio, haciendo intervenir a varios grupos de interés. Si bien esto es esencial para evitar el acaparamiento del poder por parte de los grupos sociales locales hegemónicos, es también el mejor medio de preservar la capacidad de adaptación del dispositivo y generar una reflexión crítica sobre los avances y los fracasos, que resulta necesaria para establecer un proceso de formación eficaz de los actores.

  En ese caso, es posible romper verdaderamente y sin demasiados riesgos con las relaciones bilaterales entre Proyecto (o Estado) y comunidades, y con el paternalismo que con frecuencia las acompaña. Las condiciones de una verdadera práctica de planificación local del desarrollo, de la gestión del territorio pueden, además, volverse más favorables: a menudo, las acciones de planificación territorial presentan implicaciones que superan a la « comunidad » que es considerada « propietaria » o « usufructuaria » de las tierras.

  La adhesión voluntaria de las « comunidades » rurales o de las aldeas a estas estructuras de toma de decisión colectiva se recomienda para permitir un mejor funcionamiento del dispositivo. La proximidad geográfica, la cohesión social en el seno de los poblados miembros, y las relaciones que mantienen entre sí serán elementos que formarán parte de los criterios de decisión de los poblados que decidirán agruparse en una misma instancia de decisión.

  Sin embargo, la elaboración de una solicitud de financiación se realiza a nivel de un poblado o de una comunidad y da lugar a una reflexión colectiva acerca de las ventajas y los inconvenientes de las inversiones previstas.

• Progresividad de las acciones

  Los mecanismos de los que hablamos no se construyen de un día para otro, ni tampoco se decretan. Cuando se establecen las reglas del juego, hay que asegurarse de tener en cuenta que los principales errores que se podrían hacer, y evitar que estos puedan poner en cuestión el conjunto del proceso. La progresividad en los importes y en la dificultad de las obras a emprender nos parecen aspectos esenciales.

• Recurrir a proveedores de servicios

  El último elemento importante que ayuda a construir la sostenibilidad del dispositivo es recurrir sistemáticamente a proveedores de servicios, vinculados por contratos transparentes y precisos con los responsables de la instancia de dirección y de seguimiento del Fondo. Hacer uso de operadores locales o suscitar la emergencia de estos mismos ha demostrado ser mucho más favorable para la sostenibilidad de las acciones que trabajar con unidades de ejecución que estén bajo la administración de un « Proyecto » o de una institución de nivel superior del Estado.

  Los mercados que representan las obras que los comités de atribución deciden financiar y los estudios complementarios (viabilidad, cuadernos de licitaciones públicas, evaluación, impacto,…) que son necesarias para la toma de decisiones y el seguimiento permiten a menudo la aparición de pequeñas oficinas de consultores en proyectos locales y de pequeñas empresas para la realización de las obras. Las experiencias de la fase uno del FIL de Mali y de los FUMAC lo han confirmado.

2. La búsqueda de la sostenibilidad de las acciones y de las inversiones

La sostenibilidad de las inversiones, en un dispositivo de esta naturaleza, y dado que los recursos son escasos, se convierte rápidamente en una preocupación central de los beneficiarios. Una financiación conjunta de las inversiones por parte de los productores, la constitución inicial o progresiva de reservas de mantenimiento (y, en ocasiones, de amortización) gestionadas a nivel de los poblados, son los mecanismos más utilizados para alcanzar este objetivo. Un seguimiento y evaluaciones ex post del interés de las inversiones permiten también a los campesinos optimizar las próximas inversiones.

Sin embargo, hay que precisar que esta sostenibilidad no resulta algo fácil, y que los fondos de desarrollo no pueden aportar de manera aislada soluciones a problemas globales que sobredeterminan la evolución económica de los productores rurales y que exigen políticas agrícolas adaptadas. Esta es una de las principales conclusiones que hemos obtenido observando los éxitos y los límites de los grandes proyectos CDD del Noreste de Brasil.

3. La búsqueda de la sostenibilidad del Fondo

Se trata de un problema delicado, ya que los recursos del Fondo del que se abastecen los comités de atribución provienen esencialmente, por lo general, de subvenciones. La reconstitución de los recursos no puede basarse principalmente en reintegros, ¡pues no se trataría de subvenciones sino de un crédito! Garantizar la continuidad del funcionamiento del fondo en el tiempo resulta sin embargo esencial para poder alcanzar los objetivos fijados. La experiencia demuestra que conviene reflexionar sobre esta cuestión antes de que se retire el donante de los fondos iniciales, una vez que el proyecto haya lleguado a su término. De no haberlo hecho a tiempo, el agotamiento brutal de los fondos provoca siempre una crisis que puede poner en entredicho el dispositivo en su conjunto.

• A medio plazo, convendrá asegurar lo antes posible una diversificación de las fuentes de financiación, por ejemplo trabajando con varios donantes de fondos internacionales o integrando aportaciones provenientes del gobierno central. Permitir a los interesados crear una estructura a través de la cual puedan entrar en contacto con los donantes y el gobierno resulta desde ese momento una tarea esencial, que no conviene dejar siempre para más adelante.

• También puede plantearse la constitución de un fondo propio inter-poblados, de cara a tomar temporalmente el relevo del fondo de subvenciones del proyecto en caso de interrupción de la financiación externa, esperando obtener nuevos recursos con un origen distinto. Una implicación financiera de las poblaciones también puede, en ciertos casos, resultar deseable para aumentar las probabilidades de perpetuar el fondo.

• Sin embargo, la verdadera solución para la sostenibilidad del dispositivo de cara a optimizar las subvenciones debe buscarse a nivel de la fiscalidad. Cuando existen mecanismos fiscales, la cuestión es principalmente la transferencia de fondos nacionales a las instancias descentralizadas. El ejemplo de Bolivia, con la ley sobre la participación popular, resulta especialmente interesante al respecto. La posibilidad de establecer fiscalidades locales, por ejemplo sobre la tierra, abre perspectivas interesantes. Pensamos, por ejemplo, en experiencias en marcha en América Central con los registros catastrales municipales. A menudo, la relación entre el aprendizaje de la gestión conjunta de los fondos de desarrollo está todavía totalmente aislada de la implementación de dispositivos de fiscalidad local. Esto es lo que se constata en Bolivia, por ejemplo. Se trata sin duda alguna de uno de los principales desafíos para los próximos años.

B. ¿Qué dispositivo de promoción adoptar?

1. Separación de las funciones técnicas y financieras

Sigue siendo importante no confundir los requisitos técnicos de un proyecto de inversión con las necesidades del dispositivo financiero que permite ponerlo en marcha.

De manera general, la experiencia demuestra que es preferible separar la función de apoyo técnico sobre las obras y la función de apoyo a la estructura de financiación.

2. Estructuras ligeras de promoción y de gestión. Duración de la ayuda externa

El equipo de gestión y promoción de un mecanismo de fondo de desarrollo auto-gestionado responderá mejor a las orientaciones metodológicas básicas si sigue siendo de un tamaño reducido. El riesgo de burocratización, el temor a perder el control de los técnicos y administrativos conducen, en caso contrario, a una rápida proliferación de normas y reglamentos que distorsionan el propio espíritu de construcción conjunta del mecanismo.

Estos equipos pequeños deben asumir no solo la gestión administrativa del proyecto, sino también la organización de la reflexión de los habitantes acerca de los procedimientos de gestión puestos en marcha, y la formación de los distintos actores.

Dados el carácter progresivo de la construcción y el principio del derecho a equivocarse, son necesarios ciertos requisitos específicos y particulares en términos de seguimiento y evaluación. El nivel de exigencia es superior al requerido en una intervención de desarrollo clásica. Es preciso poder comprender los cambios que se están produciendo en el medio rural donde interviene el proyecto. El hecho de intervenir en dinámicas « vivas » y « contradictorias » con actores responsables que poseen un profundo conocimiento empírico de su entorno obliga a los expertos externos (nacionales o extranjeros) a realizar un verdadero esfuerzo de conocimiento del medio rural. Esta adquisición de conocimiento por parte de los expertos solo puede llevarse a cabo con un enfoque científico riguroso, sociológico, antropológico y económico.

Por último, cuando se formula un proyecto de este tipo, resulta esencial considerar de entrada como factor de éxito la duración del compromiso de la institución de cooperación o del gobierno inicialmente interesado. Tales proyectos jamás serán viables si no se conciben desde el inicio para prologarse durante varios años y si su evolución futura no está considerada de manera clara.

¹ Ver la publicación de mayo de 1994 del IRAM: Fondo de Inversión Local, FIL, « allí donde el crédito no conviene ». Yves Fournier, Dominique Gentil, con la colaboración de Roberto Cogno, Marie-Jo Demante, y Anne Le Bissonnais.

² Este aspecto esencial puede imponerlo el donante del fondo, como ha sido el caso de los FUMAC en Brasil, cuando las condiciones políticas locales no son propicias.