El acaparamiento de las tierras a gran escala en el mundo. El papel de las firmas multinacionales

El creciente interés por las tierras agrícolas

En los años 2007 y 2008, los medios de comunicación se hicieron eco, de manera creciente, de la adquisición –por intereses públicos o privados–, de los derechos de propiedad sobre grandes extensiones de tierra, especialmente en África, América y Europa del Este. Los miembros de la ONG GRAIN están entre los primeros que han observado la proliferación de artículos de prensa sobre este tema. Se los presentó ante los ojos de la opinión pública mundial, en octubre del 2008, mediante una recopilación de informaciones sacadas de los medios de comunicación, más o menos cruzadas con otras obtenidas a través de contactos en varios países.^,1

Este control de las tierras ha sido inmediatamente vinculado con el deseo de algunos Estados de asegurar su suministro de alimentos y/o energía, así como de prever un aumento de la demanda efectiva en los mercados de productos agrícolas alimentarios y no alimentarios (especialmente en los llamados mercados emergentes: India, China, Brasil). La crisis financiera mundial –causada por la crisis hipotecaria en los Estados Unidos y el intento de «licuar» las hipotecas en los nuevos productos de inversión financiera (comprados en todo el mundo)– ha sido señalada como determinante de la explosión de este fenómeno. De hecho, llevó a muchos inversores a cambiar su valoración de los riesgos involucrados en la colocación de capital en el sector agrícola. Por ejemplo, en el año 2008 los bancos de inversión, fondos de pensiones, los gestores de cartera, los fondos de cobertura, movilizaron capital y constituyeron fondos de inversión orientados específicamente al sector agrícola. Algunos han llegado rápidamente a varios cientos de millones de dólares.

¿Qué palabras emplear para describir el proceso actual?

El control actual de las tierras no tiene siempre un fin productivo. En muchos casos, las tierras no son puestas a producir después de haber cambiado de manos. Las motivaciones son, con frecuencia, la especulación para una posterior cesión ventajosa de los derechos obtenidos. La toma de control implica muy a menudo una contribución financiera mínima. Este caso puede darse cuando los recursos son explotados o, incluso, en caso de una explotación aparentemente «minera», orientada a la tala de árboles a gran escala, la misma que requiere inversiones reducidas y que agota los recursos a corto plazo en el área asignada. Por lo tanto, no siempre se trata de aportar con dinero y materiales para crear una actividad productiva y sostenible a largo plazo. Por ello, la utilización del término inversión es entonces inadecuada para hablar de manera general de los procesos en curso. Incluso cuando las operaciones son inversiones productivas diseñadas para durar, la palabra no designa a una empresa con beneficios automáticamente favorables para la sociedad en su conjunto, sino una operación que solo apunta a asegurar la mejor rentabilidad posible del capital invertido y, por ende, el aumento de los recursos exclusivos de los propietarios de este capital.

Los términos «adquisición» y «cesión» de tierras o de «activos», dejan pensar que la toma de control de las tierras se hace por medio de un acuerdo entre todas las partes involucradas, formalizado a través de una transacción monetaria. La revisión de los proyectos demuestra que está muy lejos de ser siempre el caso. Basta con observar la situación en algunos países de África para constatar que los Estados, que son por lo general dueños en última instancia de las tierras, ceden territorios a intereses públicos o privados extranjeros sin ninguna consideración por las poblaciones que se encuentran establecidas en estos territorios por generaciones –y cuyas condiciones de existencia dependen directamente de la utilización del suelo–. En América Latina, a pesar de que la transacción se lleva a cabo entre el usuario previo y el comprador, sabemos que las correlaciones económicas de fuerzas –y en muchos casos las relaciones materiales– son tan desequilibradas que doblegan voluntades para la venta. De este modo, también es deshonesto referirse a estos procesos a través de expresiones que hacen creer que las tierras cambian de usuario por lo general mediante un acuerdo entre las partes.

Estos procesos suelen dar lugar a la transición desde un régimen de compleja organización colectiva de los derechos de los diferentes recursos de un mismo territorio², a un régimen de derecho exclusivo y privativo en donde el conjunto de los derechos de uso se encuentra en manos de un solo individuo o empresa –fenómeno conocido como apropiación–. Pero también puede tratarse de la acumulación, en las mismas manos, de numerosos títulos de propiedad correspondientes a muchos derechos individuales y exclusivos, hasta entonces en manos de muchos pequeños propietarios y arrendatarios. En los dos casos se trata una concentración privativa de grandes superficies de tierras en pocas manos. Lo cual corresponde estrictamente a la definición de la palabra «acaparamiento».

Un equipo de investigación del Banco Mundial intentó recientemente caracterizar y cuantificar este fenómeno. Frente a las dificultades presentadas por falta de información –en los Estados como en los actores privados–, y a pesar de más de un año de trabajo, estos investigadores se vieron obligados a referirse a los artículos de prensa³ para evaluar el acaparamiento de tierras de manera global. Con solo ver las informaciones que los periodistas pudieron obtener en todo el mundo, se contaron más de 56 millones de hectáreas de tierras involucradas en pocos meses. Esto significa 30 veces más que el crecimiento de las superficies cultivadas observado en promedio en el mundo por año entre 1990 y 2007.

Las dificultades

Mil millones de personas sufren hoy en día de desnutrición, no por falta de producción de alimentos, sino debido a su dificultad para adquirirlos por falta de ingresos insuficientes o irregulares. Estas personas residen en su mayoría en sectores rurales. Su fuente de ingresos está más o menos relacionada al uso que pueden hacer de los recursos naturales y a los productos que pueden obtener de estos. El acaparamiento no puede llevar sino al empeoramiento de las condiciones de vida de estas personas. Esto es evidente cuando se trata de la expulsión mal o no pagada de los usuarios anteriores de las tierras, pero se da también al momento en que la nueva explotación instalada reutiliza un cierto

número de estos antiguos usuarios, e incluso cuando se trabaja en tierras ociosas. El acaparamiento generaliza las formas de producción industriales que tienen como corolarios la minimización de los «costos» de trabajo para el empleador (el número de empleados y su salario) y, siguiendo un régimen de intercambios comerciales cada vez más liberalizados, la eliminación a distancia de los pequeños productores que no pueden competir ya que los precios están estandarizados.

Debemos pensar también en el carácter irreversible de estos procesos destructores de las sociedades rurales –sus culturas, sus saberes y destrezas– y, por lo tanto, de las sociedades en su conjunto. ¿Hacia qué actividades remuneradoras y a qué estabilidad social lleva el éxodo a estos habitantes rurales? Y de igual manera para el medio ambiente, ya que la maximización de la ganancia a corto plazo lleva a estos «inversionistas» a utilizar prácticas de producción incompatibles con la reproducción de los sistemas de vida natural y con la existencia de la especie humana.

¿Quiénes son los principales acaparadores?

El equipo del Banco Mundial antes citado estima –basándose en los datos de los medios de comunicación y en un censo preciso realizado en una quincena de países— que los procesos de acaparamiento de la tierra son promovidos por agentes económicos «domésticos» –nacionales, provenientes del país en donde se encuentran las tierras involucradas, o empresas registradas en ese mismo país–. Pero, poco después de haber realizado esta afirmación en su Informe⁴, los investigadores señalan que les es imposible conocer el origen de los capitales en los proyectos de gran escala y, por lo tanto, la proporción de la inversión extranjera. La investigación de este nuevo fenómeno se enfrenta entonces a la complejidad de la estructura del capital empleado…. El origen del capital se pierde en la construcción de los grupos multinacionales.

¿Cómo proceden los propietarios de estos capitales? A través de operaciones que los economistas llaman “inversión extranjera”, crean, en otros países, empresas nuevas…Una firma multinacional, FMN, es un conjunto de entidades económicas privadas vinculadas por relaciones de propiedad que permiten la coordinación para defender un mismo grupo de intereses…. La definición de la FMN exige igualmente que estas empresas, que se comprometen contractualmente, respeten las exigencias de los medios de producción, los volúmenes y precios de las mercancías que intercambian con otras empresas del grupo.

El contrato de inversión

En el caso de las inversiones relacionadas con las tomas de control de las tierras a gran escala, el contrato de inversión puede especificar, por ejemplo, la superficie de las tierras involucradas y la naturaleza de los derechos de las tierras, de los bosques y/o de la minería que se otorgan, la duración (unos pocos años, 99 años, definitivo …), la forma (derecho de alquiler, arrendamientos a largo plazo, concesiones, derechos de propiedad …), eventualmente los límites establecidos para el uso de los recursos sobre los cuales se aplican estos derechos. Cuando es exigido por el país anfitrión, también puede estar indicada la contraparte de la concesión de los derechos de explotación: monto de la renta o valor de compra de la tierra, o la naturaleza de la infraestructura que el inversionista se compromete a veces a construir a cambio de los derechos de explotación (carreteras, puertos, edificios…).

Se pueden mencionar los derechos concedidos al inversionista en términos de acceso a otros factores de producción (los derechos de acceso al agua, las reducciones adicionales o exenciones fiscales de las cuales pueden beneficiarse las importaciones de materiales y bienes intermedios de consumo necesarios), así como los derechos al flujo de productos y capitales provenientes del proceso de producción (los derechos de exportación de los bienes y de los capitales y las exoneraciones o reducción complementaria de impuestos)….

Se observa en los hechos una gran heterogeneidad en la forma de los contratos de inversión. Algunos contienen sólo unas pocas páginas y son evasivos sobre temas que son fundamentales para el país anfitrión. En otros casos, cuando se informa al público anfitrión y su acción orientada al servicio del interés público es más eficaz, el contrato regula específicamente la actividad de los inversores. Incluso se puede preestablecer un cierto reparto de los beneficios logrados por medio de la explotación de los recursos naturales. Estas diferentes fuentes de derecho fijan ampliamente las condiciones de la rentabilidad de las inversiones extranjeras: los precios de los derechos de uso de la tierra, de las minas y bosques, los impuestos sobre actividades económicas (sobre los beneficios, sobre el flujo de los capitales y mercancías, sobre los recursos explotados), las normas de las condiciones de trabajo (seguridad) y laborales (salarios, horas semanales, estabilidad del empleo), y las relativas al medio ambiente.

En la mayoría de los casos, los países involucrados en el proceso de acaparamiento de tierras aceptan que estas normas sean muy favorables a los inversores, y muy a menudo a expensas de la comunidad nacional y de su medio ambiente. Los investigadores del Banco Mundial, al igual que muchos otros observadores y analistas, identifican claramente la amenaza que implica esta carrera de los Estados a nivel económico, social y ambiental para atraer a los inversores⁵.

¿Qué pasa con la responsabilidad corporativa en materia de los derechos fundamentales?

La FMN (conjunto de empresas que conforman un grupo) no tiene existencia legal en ningún Estado. Tampoco tiene personería jurídica internacional y no está sujeta al derecho internacional de inversión (que involucra a los Estados y a los «inversores», es decir, empresas con la personería jurídica propia registradas en un país en particular), ni a la normativa internacional de Derechos Humanos que involucra solamente a los Estados.

Los grupos multinacionales y las empresas que los constituye, tomadas individualmente, no son legalmente responsables frente a las normas internacionales de Derechos Humanos: por ejemplo, al derecho a la alimentación, al acceso a los recursos naturales, al derecho a una vivienda digna y en consonancia con su propia cultura….Los marcos jurídicos nacionales, sin embargo, pueden definir alguna responsabilidad legal de la empresa, según el país, bajo la óptica de ciertas normas y derechos…..Pero en los países más afectados por el acaparamiento de las tierras, se constata a menudo una gran falta de aparatos judiciales dado a la falta de recursos presupuestarios, así como a los limitados recursos de los posibles denunciantes. La corrupción está, de un país a otro, más o menos presente, y, por último, hay que tener en cuenta que las inversiones tienen por lo general el pleno apoyo del poder político. Las demandas son tan complicadas y las decisiones judiciales deficientes.

¿Los marcos legales para los llamados países desarrollados, en donde se encuentran numerosas «sociedades matrices» de FMN, ofrecen recursos para aquellos cuyos derechos han sido violados directamente por las filiales o para los ¿Los marcos legales para los llamados países desarrollados, en donde se encuentran numerosas «sociedades matrices» de FMN, ofrecen recursos para aquellos cuyos

derechos han sido violados directamente por las filiales o para los nacionales que desean presentar una denuncia en nombre de estos? A pesar de que existen algunos dispositivos en algunos países, son muy marginales y de alcance limitado. Podemos decir que la mayoría de los países de los que proviene la inversión extranjera, camuflan ampliamente la irresponsabilidad jurídica de las sociedades matrices en relación a las acciones de sus filiales en el extranjero.

Por lo tanto, derechos tan fundamentales como los derechos establecidos por los convenios internacionales no se ven cumplidos por parte de entidades como las FMN, incluyendo el alcance de las actividades de los trabajadores, las sociedades humanas y el medio ambiente. Esto no es garantizado por ninguna instancia coercitiva dotada de un poder de sanción y capaz de imponer el pago de las reparaciones. Los valores relacionados con los aspectos más fundamentales de la existencia humana son regidos por un derecho “blando”, en tanto que los que definen la libertad y la seguridad de la inversión privada son regidas por un derecho “duro”.

Las directrices para luchar contra el acaparamiento de las tierras a gran escala

Las directrices que ahora se propone frente a estos fenómenos se caracterizan por una relación diferente con la idea de soberanía.

Para algunos (entre ellos el Banco Mundial, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico y muchos inversores), los grupos privados no deben ser asignados a otras tareas que los compromisos asumidos en los acuerdos y contratos de inversión y los reglamentos establecidos por la legislación nacional con respecto a ellos. Bajo este enfoque, la conducta empresarial no debe estar marcada, fuera de estos marcos, sino sólo por su buena voluntad. Aquí tenemos que confiar en los «códigos de conducta» voluntarios que pueden optar por suscribir, y en la vigilancia de las opiniones públicas cuyas denuncias, bajo este enfoque, serian la mejor garantía para mejorar el comportamiento del inversor. El «riesgo de reputación» es considerado aquí como un controlador universal imparable. La mayoría de los subcontratistas anónimos tienen sin embargo poco que temer, las sociedades matrices más famosas saben convencer de que les es imposible controlar a todas las empresas con las que trabajan. Se puede decir de este enfoque, teniendo en cuenta el resultado de los marcos actuales, que busca permitir a la empresa multinacional y al inversor ejercer una soberanía real, más allá de las fronteras.

Para otros, sin embargo, es absurdo e indignante que el derecho y las garantías de la inversión se vean regidas por una justicia dura y obligatoria (a la que los Estados no pueden escapar), cuando el ejercicio de los derechos humanos fundamentales no es convenientemente protegido. La indignación suscitada por esta situación llevó a propuestas que surgen de dos apreciaciones diferentes de la soberanía.

Para algunos, se trataría sólo afirmar las soberanías nacionales. Los Estados, los poderes políticos nacionales, deben según ellos retomar cada uno el control de las potencias económicas e imponerse frente a la influencia de las potencias política exteriores. La acción de la política de los ciudadanos, los movimientos sociales, debe obtener que una voluntad colectiva nacional se imponga a los agentes económicos privados y de los otros Estados. Esta visión sigue el ideal de la absoluta sustracción de la nación a cualquier condición externa. Parece, además, no ser incompatible, en la mente de sus defensores, con la posibilidad de que todos los países ejerzan plenamente su soberanía, al mismo tiempo.

Para otros, el «soberanismo» se basa en algo de ilusión. Se olvida muchas verdades importantes comenzando con la distribución desigual de los recursos naturales en la Tierra, lo cual no coincide con la distribución de los seres humanos. El análisis de la situación actual y de la evolución histórica mundial muestra que el ejercicio pleno de la soberanía nacional de todos los Estados al mismo tiempo, es imposible. Ya que, fuera de un derecho obligatorio a esa escala, los Estados nunca será iguales: algunos países son más poderosos que otros y tienen el poder (económico, tecnológico, militar) para determinar la elección de estos poderes, en particular con respecto al acceso abierto a sus recursos naturales y a la garantía de la inversión. El principio de la soberanía nacional aparece como un obstáculo a la salida de un mundo «regulado» por la ley del más fuerte, ya que prohíbe el establecimiento de un juez que pueda imponer su decisión frente a un Estado.

Desde la perspectiva de la asociación AGTER y de los grupos de trabajo que se han formado alrededor de ella (con representantes de movimientos sociales, instituciones gubernamentales, investigadores), los desafíos ligados a la utilización de los recursos naturales en un lugar dado involucran, en ciertos aspectos, a toda la humanidad. Esta dimensión de propiedad común de los recursos naturales y de la tierra justifica el conferir a un mínimo de normas, relativas a los temas más críticos, el valor de imperativos comunes inderogables, y de dotar del poder de obligar a los Estados y a las empresas a ciertas instancias judiciales internacionales y mundiales. Esta propuesta tiene por objeto cumplir algunas reglas de vida común esenciales para el plan global y no para establecer un «gobierno» mundial. Este último siempre racionaría la diversidad de las sociedades y de los individuos, debido al difícil problema de la representación que se presenta. Es así que, sin duda, la construcción de una subsidiariedad a escala mundial, que articule los espacios políticos a diferentes escalas, dejando en la parte superior las prerrogativas que el debate democrático entre los niveles más bajos decida adjudicarlas, puede permitir construir un «común», garantizando al mismo tiempo la diversidad humana.

Estas reglas, inderogables, pueden encontrar otras garantías en todos los niveles, incluso a través de los impuestos. Los futuros administradores deben definitivamente conducir a que la explotación de los recursos naturales por unos pocos a expensas de la comunidad local y global sea más cara para el que los quiera explotar, así como para el que gana de ella. Garantizar el beneficio común y sustentable de los recursos naturales supone poner este tipo de límites al acaparamiento.

¹ « Main basse sur les terres agricoles en pleine crise alimentaire et financière», GRAIN, Octubre, 2008.

² A un tal la cosecha de frutas de los árboles, a otros la agricultura en los campos una parte del año, a otros el derecho de llevar sus animales a pastar el resto del tiempo, etc.

³ Analizó artículos recolectados por Grain y subidos a la red en el blog www.farmlandgrab.org (publicados entre octubre del 2008 y agosto del 2009.)

⁴ Ver Rising Global Interest in Farmland, Can it yield Sustainable and Equitable Benefits? », World Bank, Sept. 2010

⁵ El Banco Mundial no concluye que se deben operar cambios drásticos en los marcos (ver más abajo).