Perú ¿Era necesaria una reforma agraria?

Este artículo de Fernando Eguren ¹ se retoma aquí con la autorización del autor y del CEPES.

Hace ya cerca de medio siglo que se inició en el Perú, en junio de 1969, una de las reformas agrarias más radicales del continente.

Realizada por el gobierno militar presidido, en su primera fase (1968-1975), por el general Juan Velasco Alvarado, fue notablemente incruenta si consideramos los grandes cambios que produjo: la eliminación de los latifundios y de un sector de las clases más poderosas del país, los grandes terratenientes, quienes mostraron una sorprendente incapacidad de resistencia.

Actualidad de la reforma

La deuda agraria

A pesar de los años transcurridos (casi cinco décadas), la reforma continúa siendo, en muchos aspectos, un tema de actualidad. En primer lugar, porque solo una parte de los bonos entregados a los propietarios expropiados fueron redimidos; los que no recibieron ningún pago continúan reclamándolo desde hace décadas. Con el tiempo transcurrido, el punto crucial reside en cómo se calculan el valor actual de los bonos, dada la gigantesca inflación de la década de 1980 (que licuó su valor), y los intereses acumulados: ninguno de los gobiernos ha aceptado pagarlos en las condiciones exigidas por los tenedores. He aquí que un fondo especulativo con base en Estados Unidos, Gramercy Fund Management, adquirió en años recientes, a precios muy reducidos, una buena parte de esos bonos — alrededor del 20 %, según declara — a los tenedores originales e inició el proceso de reclamo al Gobierno peruano: según sus cálculos, la deuda asciende a USD 1600 millones, y amenaza con acudir a tribunales internacionales si este no paga. El presidente Kuczynski ha sido muy enfático en rechazar el pago reclamado: «Estas personas piensan que pueden comprar algo por un centavo y ganar cien. No funciona de esa manera. […] No creo que les debamos nada. Es así de simple» ². En efecto, el Gobierno estimó que la demanda, de tener éxito, significaría una rentabili- dad de hasta 4000 % ³.

La memoria de la reforma agraria

Pero la reforma agraria mantiene su actualidad, en segundo lugar, porque existe una lucha por la memoria de qué es lo que significó, si estaba o no justificada, y sobre sus resultados. Simplifiquemos: hay quienes consideran que no solo interrumpió un desarrollo de la agricultura en proceso, sino que la hizo retroceder décadas, además de violar los derechos de la propiedad privada; y están quienes, por el contrario, sostienen que, aun con todos sus defectos, fue necesaria para la modernización económica y la democratización del país.

Mientras que hay suficientes muestras de que la reforma agraria, en efecto, democratizó la sociedad rural — hizo posible la instalación de gobiernos municipales rurales libremente elegidos por campesinos; influyó para que se diera el voto a los analfabetos; contribuyó, en suma, al ensanchamiento de la colectividad política y al acceso a la ciudadanía de millones de peruanos —, sus detractores han recurrido más a un discurso ideológico de defensa de la propiedad y la gran inversión, que a argumentos sustentados en el análisis de los hechos. No obstante, en un clima en el que el pensamiento neoliberal ha logrado calar en los sentidos comunes, el rechazo actual a la reforma agraria parece ser mayor que su aprobación. Su demonización ofrece el perfecto contraste con el éxito idealizado de la gran agroindustria exportadora, de la gran inversión corporativa: la reforma agraria habría fracasado porque las tierras fueron entregadas a trabajadores agrícolas y campesinos, mientras que el actual renacimiento del agro se debería a la gran inversión. Esta sería, para los detractores, la lección de experiencia tan traumática. Pero esta idealización es, también, un intento de ahuyentar toda iniciativa de regular el tamaño de la propiedad como potencialmente destructiva de los avances logrados: la concentración de la propiedad de la tierra en la costa del país, en empresas mayores de mil hectáreas, ya alcanza un tercio de toda el área cultivable de la región y ha dado lugar a algunas tímidas iniciativas de regulación. Con la ayuda de los sucesivos gobiernos, de entregar las nuevas tierras ganadas por irrigaciones a grandes corporaciones, dentro de un lustro dicha concentración podría superar el 40 % de esa área.

Según el presidente del Instituto Peruano del Espárrago y Hortalizas, uno de los más conspicuos detractores de la reforma agraria, esta hizo perder, «como mínimo, 30 años en [la] evolución [de la agricultura]» ⁴, la cual se encontraría hoy casi en la vanguardia de la agricultura mundial. Según el boletín virtual Lampadia, el Perú actual se ha convertido en uno de los diez principales abastecedores de alimentos del mundo ⁵ (en realidad, hay alrededor de cuarenta países que exportan más alimentos que nosotros ⁶.

¿Por qué se hizo la reforma agraria en el Perú?

¿Era necesaria una reforma agraria?

Se suele creer que esta empezó el 24 de junio de 1969, con la dación de la ley respectiva y, simultáneamente, la intervención estatal de los grandes complejos azucareros de la costa norte. Pero la reforma agraria entró en la agenda política mucho antes, a las pocas semanas de que el presidente Manuel Prado (1956-1962) asumiera el mando.

La década de 1950: la reforma agraria se pone en la agenda política

En efecto, la primera propuesta de reforma agraria en el Perú fue elaborada por la Comisión para la Reforma Agraria y la Vivienda (CRAV), formada en 1956 por el presidente Manuel Prado en uno de los primeros actos de su gobierno. La CRAV fue presidida en un inicio por Pedro Beltrán, propietario de Montalbán, una hacienda moderna — para los tiempos —, situada en el valle de Cañete. El vicepresidente de esta comisión, Ernesto Alayza Grundy — uno de los fundadores, ese mismo año, del Partido Demócrata Cristiano (PDC) —, explica la razón que motivó la creación de la CRAV:

«El Perú ha llegado a una etapa de su vida nacional en la cual son inadecuadas las bases institucionales sobre las cuales ha organizado su sociedad y su Estado. Su economía es deficiente en aspectos decisivos; los niveles de vida de su población reflejan la incapacidad de esa economía para proveerla de los medios que necesita; y su cultura más es expresión de formas pasadas, que ideal y aliento para empresas futuras» ⁷.

Para Alayza, la reforma agraria era «uno de los elementos fundamentales e indispensables de esa renovación social y económica»; más aún, debía ser parte de cambios más amplios: «la condición para que la reforma agraria rinda la plenitud de sus resultados» era «el desarrollo de la minería, la industria, el comercio y los demás medios de vida, dentro de un organismo armónico y equilibrado» (p. 12).

Viniendo de quien venían esas afirmaciones, poca duda cabe de que la reforma agraria era una necesidad. Ernesto Alayza no era un izquierdista; era un respetado abogado, hermano de un próspero hacendado costeño. Luego, con otros políticos del ala más conservadora del PDC, fundaría el Partido Popular Cristiano (PPC), con Mario Polar, Roberto Ramírez del Villar y Luis Bedoya Reyes. Fue congresista y vicepresidente de la Asamblea Constituyente de 1978.

El ambiente político en el Perú actual es tan conservador, que las palabras de Alayza parecen salidas de la boca de algún militante del hoy Frente Amplio. En efecto, él afirmaba que «las tierras nuevas que origine el riego de los eriazos de la costa o la apertura de las tierras del Oriente deben también destinarse a esta misma finalidad [fomentar la difusión de la pequeña y mediana propiedad], sin permitirse que se siga acentuando la desproporción actual entre la grande y la pequeña propiedad» (p. 10). Esta posición contrasta de manera frontal con las políticas seguidas, años después, por el gobierno de Alberto Fujimori, que entregan las nuevas tierras — ganadas con las obras de irrigación — a corporaciones, las que luego forman neolatifundios [<(8) 8].

La rectificación de la estructura agraria, según Alayza, tendría que alcanzar otro objetivo básico: elevar la productividad, para lo cual se debería organizar y prestar servicios de asistencia técnica, económica y social a la pequeña y la mediana empresa. Además de redistribuir la tierra y elevar la productividad, el vicepresidente de la CRAV sostenía que el tercer objetivo básico era una mejor distribución de la renta producida por la explotación de la tierra, entre los propietarios y los asalariados ⁹.

¿Qué propuso la comisión en cuanto a redistribución de la propiedad? Detener el proceso de concentración y corregir el desequilibrio en la distribución de la tierra.

La CRAV ilustra con cifras el elevado grado de concentración de la propiedad de la tierra: «en la costa, el 40 % de las tierras cultivadas se encuentran formando parte de 181 predios de más de 500 hectáreas, que representan solo el 0.4 % del total de fundos» (íd.: 52). En vista de ello, y de la escasez de tierras disponibles en el país, recomienda los siguientes límites: en la costa, 150 hectáreas de regadío; en la sierra, 250 hectáreas de secano o 125 de regadío; en la selva, 1000 hectáreas de secano (íd.: 53). Incluso, plantea medidas para que, vía arrendamiento, nadie exceda esos límites. Para desestimular la concentración, la CRAV propone un impuesto territorial, en forma progresiva, por escalones, de acuerdo con la extensión (CRAV 1960: 64). Asimismo, establece restricciones a la subdivisión de las tierras a fin de evitar una mayor minifundización.

Las condiciones estaban maduras

En 1962 — en plena Guerra Fría —, los países latinoamericanos, reunidos en Punta del Este (Uruguay), en la asamblea de la OEA, acordaron realizar reformas agrarias, motivados en parte por Estados Unidos, temeroso de que rebeliones campesinas pudiesen desembocar en revoluciones como la cubana, con el riesgo de ampliar el área de influencia de la entonces Unión Soviética. Además de lo anterior, los afanes industrialistas de los países latinoamericanos requerían la ampliación de los mercados internos, particularmente en las áreas rurales. La Comisión Económica para la América Latina y el Caribe (Cepal) advirtió que estas reformas eran necesarias, pues la concentración de la propiedad de la tierra tenía como consecuencias «la estratificación social de la población rural latinoamericana en verdaderas castas cerradas, la miseria y las deficientes condiciones de vida para la mayor parte de ella» (Cepal 1965: 29) ¹⁰. Para superar esta situación, «no cabe sino proceder a un cambio radical de las actuales condiciones de tenencia de la tierra agrícola y de las aguas de regadío» (íd.: 30).

La Cepal anticipó algunas de las características que luego tendría la reforma agraria emprendida en el Perú por el gobierno de Velasco Alvarado, en particular, la formación de cooperativas agrarias de producción. Así, afirmaba que, en algunos casos, «puede ser indispensable mantener la gran unidad de producción buscando modalidades de explotación colectiva o de asociación y coparticipación en la propiedad y en los beneficios entre los que trabajan en ellas, a fin de hacer posible el desarrollo de una agricultura eficiente» (íd.: 30).

En 1963, la Junta Militar de Gobierno — que había derrocado el año anterior a Manuel Prado —, presidida por el general Nicolás Lindley (1962-1963), promulgó una ley de reforma agraria de alcance local para que fuese aplicada en el valle de La Convención y Lares, en donde un movimiento campesino había ocupado las tierras de las haciendas. Dicho movimiento era, sin duda, progresista, pues además de reclamar las tierras, exigía que a todo trabajo para un empleador correspondiera un salario (y no una renta en especie o trabajo) y que los arrendires — muchos de ellos, productores de café — deberían poder vincularse de manera directa con el mercado, sin la intermediación forzada del hacendado.

Dos años antes, Carlos Malpica, diputado y militante del Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR), había presentado un proyecto de ley de reforma agraria en el Congreso y, tres años después, publicaría un estudio sobre la situación del agro peruano ¹¹, en un contexto en el que ocurrían importantes invasiones de haciendas por campesinos. Allí criticó la propuesta de ley de reforma agraria de la alianza Acción Popular - Democracia Cristiana, por ser «muy semejante al Proyecto Beltrán y, entre los de América Latina, solo comparable, en reaccionario, a la legislación paraguaya» (Malpica 1963: 4) [<(12) 12].

Todo este relato de los antecedentes de la reforma agraria muestra, por contraste, el grado actual de derechización no solo de la política peruana, sino de los «sentidos comunes» de la opinión pública. Varias de las medidas sugeridas por la CRAV, o implementadas por el gobierno del general Lindley, serían calificadas hoy día como propias de una «izquierda trasnochada».

Un moderado de ayer, ¿sería un izquierdista de hoy?

Cupo al senador Mario Polar fundamentar ante el Senado, en los primeros meses de 1964, la ley de reforma agraria de la alianza Acción Popular - Democracia Cristiana. Algunos de los pasajes de su larga intervención resultan interesantes, pues diagnostican la situación del agro en ese momento y fundamentan la necesidad de la reforma agraria para el desarrollo del país, desarrollo que — sostuvo — no podría ocurrir si no se ampliaba el mercado interno, lo cual requería «la transformación de las viejas y caducas estructuras», pues «Solo donde hay poder de compra y donde todavía se mantiene al margen de la economía monetaria, es posible crear mercado de consumo capaz de estimular la industrialización del país» (Lecaros 2007: 309) ¹³. No solo había un problema económico que enfrentar, sino también social: «La legislación social no ha llegado al campo, como tampoco la salubridad y la educación, salvo casos de excep- ción. El crédito agrícola es otorgado, preferente y mayoritariamente, a la gran agricultura y en especial para cultivos de exportación ¹⁴; la mecanización agrícola solo alcanza al 18 por ciento del área cultivada, y a cerca del 40 por ciento de la superficie mecanizada» (loc. cit.). Para la alianza AP-DC, en palabras de Polar, «la actual estructura de la propiedad rural petrifica las castas sociales, impide la capilaridad social, da a una pequeña minoría un gran poder, que fácilmente deriva hacia el abuso, y crea un clima general impropio para el desarrollo» (íd.: 312). Por tanto, la reforma «debe comprender la parce- lación de latifundios y el fomento a la pequeña y mediana propiedad; la asistencia técnica, económica y social, del campesino, para elevar los niveles de vida de la productividad [sic]; y una política de comercialización de los productos» (íd.: 311).

Polar advierte, sin embargo, que la reforma agraria no puede significar el sacrificio de los avances de la agricultura empresarial, sobre la cual no habría que aplicarla. En estos casos, lo que cabe «en estas grandes empresas […] es la reforma de la empresa; es decir, brindar acceso al trabajador en el capital, en la utilidad y en la dirección» (321). Y esto porque lo que interesa es servir al hombre: «No somos de los que queremos medir el bienestar del país por índices más concretos: el nivel de empleo; el nivel de haberes de ingresos. Creemos, como los griegos antiguos, que el hombre sigue siendo la medida de todas las cosas y, por lo tanto, hay que ayudar al hombre; al campesino, con la reforma agraria; al trabajador agrícola, con la reforma de la empresa» (320) ¹⁵.

Esta percepción del agro peruano en la década del sesenta, contrasta con la visión idealizada sostenida por muchos de los más acervos críticos de la reforma agraria.

El movimiento campesino

La necesidad de las reformas agrarias también respondía a las presiones de un movimiento social que demandaba tanto una mejor distribución de la tierra, como mejores condiciones laborales y derechos ciudadanos. El temor a las revueltas campesinas, en un contexto en el que — en parte, gracias al apoyo de campesinos — la revolución cubana había triunfado, se expresa con claridad en el llamado del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, el que en 1963 advirtió: «La toma de posesión ilegal de la tierra, el terrorismo rural dirigido contra los terratenientes y líderes campesinos, autorizan a predecir que si no se aprovecha la ocasión actual para llevar a cabo la reforma agraria pacífica y planificada en el campo, la tierra se redistribuirá por la vía de la violencia» ¹⁶.

El movimiento campesino, sobre todo en la sierra y, particularmente, en el centro y el sur, adquirió características masivas a fines de la década del cincuenta y comienzos de los sesenta. No solo tenía como objetivos la recuperación de tierras que, según las organizaciones campesinas, les habían sido arrebatadas a lo largo del tiempo, sino también eliminar el gamonalismo y las relaciones semiserviles — trabajo gratuito, pagos de renta en especie o trabajo, imposibilidad de relacionar- se directamente con el mercado —, reivindicaciones que se sumaban a otras, históricas, como acceso a la educación, a vías de comunicación y a otros bienes públicos. El más conocido de estos movimientos fue el de los colonos — arrendires y allegados — de La Convención y Lares, pero se llegaron a movilizar más de 300 000 campesinos en diferentes departamentos serranos ¹⁷. En muchos sentidos, el movimiento campesino era modernizador, impulsor de los mercados internos y avasallador de los remanentes semifeudales, y cumplió un papel fundamental en la generación de las condiciones para una reforma agraria.

La reforma agraria frustrada

En 1964, el gobierno de Fernando Belaunde promulgó una ley de reforma agraria que tuvo un alcance limitado. La mayoría parlamentaria, formada por la alianza entre el APRA y el partido Unión Nacional Odriísta, obstaculizó la realización de la reforma. Prácticamente, no se aplicó en la costa, aunque alrededor de 15 000 yanaconas — muchos de ellos, de haciendas algodoneras — se convirtieron en propietarios de las tierras que trabajaban. Se expropiaron algunas haciendas ganaderas de la sierra. En total, la extensión transferida no alcanzaba las 400 000 hectáreas, en su mayor parte pastos naturales18. Fueron redistribuidas a 11 000 familias. Para Pedro Pablo Kukzynski — quien fuera asesor de Belaunde y gerente del Banco Central de Reserva al final del su gobierno —, «la redistribución de la tierra fue, ciertamente, más una amenaza que una realidad» ¹⁹.

La reforma quedaba como un pendiente, una promesa incumplida, una necesidad; habría que esperar aún un lustro para que se ejecutase una radical reforma agraria, esta vez por decisión de otro gobierno militar: el presidido por el general Juan Velasco Alvarado. En un lustro fueron expropiados cerca de 16 000 fundos; «el 71 por ciento de las tierras de cultivo bajo riego, que habían sido de propiedad privada, fueron expropiadas y adjudicadas; lo propio ocurrió con el 92 por ciento de las tierras de cultivo de secano (dependientes de las lluvias) y el 57 por ciento de los pastos naturales». Fueron beneficiados alrededor de una cuarta parte de familias rurales (370 000) ²⁰.

Esta fue la reforma que la derecha actual no perdona.

¹ Fernando Eguren, sociólogo. Presidente del Cepes.

² Diario Gestión, 22 de agosto de 2016. <goo.gl/oVzqUb>.

³ Diario Gestión, 15 de julio de 2016. <goo.gl/1AfyUa>.

⁴ En el boletín virtual Agraria. <goo.gl/B2tzac>.

⁵ Boletín virtual Lampadia, 15 de agosto de 2016. <goo.gl/z1ReRx>.

⁶ Ver Statistical Pocketbook 2015 de la FAO. <goo.gl/F327pR>.

⁷ Comisión para la Reforma Agraria y la Vivienda (1960). La reforma agraria en el Perú. Exposición de motivos y proyecto de ley. Lima, pp. 9-10.

⁸ La regulación del tamaño de la propiedad para evitar la concentración, ofrecida por el nuevo ministro de Agricultura, José Hernández, significaría, según Lampadia, detener el proceso de modernización. ¡Como si el neolatifundio fuese el único — o el principal — camino a la modernización! La tesis de Lampadia tiene un importante antecedente: el marxista Karl Kautsky, quien a fines del siglo XIX sostenía que la agricultura seguiría el camino de la industria, para lo cual era indispensable grandes economías de escala. Ver de Kautsky, La cuestión agraria, accesible en <goo.gl/1YeDda>. El desarrollo tecnológico para la agricultura ha demostrado que esto no es así, y que la agricultura no requiere de las economías de escala de la industria. Ver, por ejemplo, de H. P. Binswanger-Mkhize et al.(2009). «The growing consensus on the importance of land redistribution». En H. P. Binswanger-Mkhize et al. Agricultural land redistribution: Toward greater consensus. <goo.gl/vEfaop>. El concepto de modernización de Lampadia, pues, está bastante desfasado.

⁹ Lo contrario ocurre en el Perú actual: la Ley 27360, promulgada al final del go- bierno de Alberto Fujimori, «flexibilizó» las relaciones laborales de los asalariados agrícolas, haciendo mucho más sencillos los despidos; redujo los costos y los apor- tes al seguro social y la CTS; recortó el periodo de vacaciones. Su vigencia fue prolongada hasta el año 2021 por el go- bierno de Alejandro Toledo.

¹⁰ Cepal (1965). «La reforma agraria». En Óscar Delgado (editor). Reformas agrarias en América Latina. México D. F.: Fondo de Cultura Económica.

¹¹ Carlos Malpica (1964). Guerra a muerte al latifundio. Lima: Ediciones Voz Rebelde.

¹² A Malpica se debe uno de los estudios crí- ticos más contundentes sobre la oligarquía terrateniente: Los dueños del Perú. El primer volumen fue publicado en 1965.

¹³ En Lecaros, Fernando (2007). Mario Polar. Ideología y política socialcristiana. Textos fundamentales. Lima: Fondo Editorial del Congreso del Perú, p. 309.

¹⁴ Las tres cuartas partes del crédito otorgado por el Banco de Fomento Agropecuario se destinaban a la gran agricultura. En cuanto a la banca privada, sus directores tenían una íntima vinculación con el grupo terrateniente. Barraclough, Solon; Juan Carlos Collarte (1972). El hombre y la tierra en América Latina. Resumen de los informes CIDA sobre tenencia de la tierra. Santiago de Chile: Editorial Universitaria, pp. 400-401.

¹⁵ Lecaros, Fernando (2007). Mario Polar. Ideología y política socialcristiana. Textos fundamentales. Lima: Fondo Editorial del Congreso del Perú.

¹⁶ NN. UU. (1963). «Informe sobre la situa- ción social en el mundo». En Óscar Delgado (editor) (1965). Reformas agrarias en América Latina. México D. F.: Fondo de Cultura Económica.

¹⁷ Handelman, Howard (1981). «Peasants, landlords and bureaucrats. The politics of agrarian reform in Peru». En Howard Handelman. The politics of agrarian change in Asia and Latin America. Bloomington: Indiana University Press.

¹⁸ Matos Mar, José, y José Manuel Mejía (1980). La reforma agraria en el Perú. Lima: Instituto de Estudios Peruanos.

¹⁹ Kuczynski, Pedro Pablo (1984). Democracia bajo presión económica. El primer gobierno de Belaunde (1963-1968). Lima: Ediciones Treintaitrés & Mosca Azul Editores.

²⁰ Eguren, Fernando (2006). «Reforma agraria y desarrollo rural en el Perú». En Fernando Eguren (editor). Reforma agraria y desarrollo rural en la región andina. Lima: Cepes.