La SAFER, un mecanismo original de regulación de los mercados de tierra por las organizaciones campesinas y el Estado en Francia

En Francia existe un sistema de regulación de los mercados de tierra en el que interviene el Estado y las Organizaciones campesinas, las Sociedades de Ordenamiento de la Tierra y de Instalación Rural (SAFER, en francés, Sociétés d’Aménagement Foncier et d’Etablissement Rural). Es poco conocido fuera de las fronteras del país. Este sistema constituye uno de los elementos claves de lo que en Francia se llama la « política de las estructuras » agropecuarias, que agrupa el conjunto de las políticas agrícolas que apuntan a permitir la modernización de las explotaciones agrícolas y la adecuación de su acceso a la tierra a las nuevas exigencias técnicas y sociales, en el marco de un sistema basado en la producción agrícola familiar que se desea conservar.

La política de las estructuras en Francia: las principales disposiciones en breve

• indemnidad vitalicia de partida que incentiva la liberación de las tierras de los agricultores más ancianos

• SAFER para regular el mercado de la propiedad agrícola (Objeto de esta ficha)

• Prohibición de que una explotación que ya tiene suficiente tierra pueda adquirir mas, con el fin de evitar una concentración excesiva de esta. Control de las estructuras basándose en los criterios determinados por el departamento, fijándose un techo que solo se puede sobrepasar con una autorización. El techo puede ser de 1 a 3 veces la Superficie Mínima de Instalación (SMI), la cual da derecho a recibir subsidios.

(Otras leyes muy importantes reglamentan el arrendamiento y garantizan los derechos de producir de los agricultores. No se abordan en este texto.)

La creación de las SAFER, por la ley de orientación agrícola de agosto de 1960, resulta de la reflexión y de la reivindicación de los productores agrícolas ¹, en un contexto de fuerte demanda para acceder a la propiedad agrícola. La ley de 1960 se profundiza dos años más tarde gracias a las exigencias y presiones de las organizaciones campesinas, con la facultad para la SAFER de tener preferencia en las compras, un privilegio que no se les había dado al principio ².

Las SAFER tienen por misión “mejorar las estructuras agrícolas, aumentar la superficie de ciertas explotaciones y facilitar el cultivo de los suelos y la instalación de los agricultores”.

Estas sociedades, 29 en total, tienen la forma jurídica de sociedades anónimas sin fines de lucro. Cubren todo el territorio y existen también en los Departamentos de Ultramar (DOM). Están dirigidas por un Consejo de administración que comprende varios accionistas (el Crédito Agrícola, las mutuales, las colectividades locales, las organizaciones profesionales agrícolas, dentro de las cuales los sindicatos). Por otro lado, la instancia de decisión de la « política de las estructuras » es una comisión paritaria departamental donde están el Estado y los Productores agrícolas, estos últimos representados en general por « el » sindicalismo agrícola ³.

Las SAFER están habilitadas en adquirir, retroceder e intercambiar tierras, explotaciones agrícolas (tierras y/o edificios, materiales, ganado), o explotaciones forestales. Tienen la obligación de volver a vender los bienes adquiridos en un plazo de 5 años, pudiendo prolongar este en ciertas circunstancias (concentración parcelaria, plantación, reforestación, etc.).

La acción de las SAFER está regida por los siguientes principios:

• motivo: las SAFER deben justificar su derecho de preferencia de compra bajo pena de nulidad; lo mismo se aplica a las retrocesiones.

• publicidad: las medidas deben asegurar la transparencia de sus acciones. La falta de respeto de dicha exigencia puede provocar la nulidad de las adquisiciones o retrocesiones operadas.

• derecho al desmantelamiento de las explotaciones agrícolas existentes ⁴.

Entre los actos cumplidos por la SAFER, el derecho de preferencia de compra es el que ha generado más críticas y litigios, aunque no sea el mecanismo de intervención más frecuente del organismo.

El derecho de preferencia se define como el derecho que tiene la SAFER de substituirse al comprador en una venta de bienes raíces agrícolas en el territorio que esta bajo su responsabilidad. A este derecho de preferencia, se debe añadir la facultad acordada a la SAFER, en el marco de las compraventas de acuerdo mutuo, para fijar su propio precio de compra, y esto aunque otros compradores potenciales estén dispuestos a comprar a un precio más elevado.

Para que esto funcione, cualquier venta de una explotación o de un terreno agrícola situado en el perímetro en el cual la SAFER puede ejercer su derecho de preferencia debe comunicarse a la SAFER. Esta obligación de información convierte a la SAFER en un observatorio privilegiado del mercado de tierra, lo que le permite al mismo tiempo intervenir para evitar la especulación.

Este derecho de preferencia no es general, (existen numerosas excepciones), ni automático ni absoluto. En la práctica se ha ejercido solamente sobre 2 a 3 % de las superficies agrícolas puestas en venta en el mercado, en promedio.

La ley determina las finalidades a través de las cuales la SAFER puede justificar el derecho de preferencia:

• la instalación, la reinstalación o el mantenimiento de los agricultores. Es uno de los objetivos fundamentales de la SAFER.

• el crecimiento del tamaño de las explotaciones existentes. Es otro principio de base de la SAFER dado el contexto de su creación, caracterizado por la reducida superficie de la mayoría de las explotaciones agropecuarias francesas.

• la preservación del equilibrio de las explotaciones cuando esté comprometido por la realización de inversiones de interés público

• la protección del carácter familiar de la unidad de producción

• la lucha contra la especulación en los mercados de tierra

• la conservación de las unidades de producción viables existentes cuando estas están siendo amenazadas por la cesión separada del terreno y de los edificios;

• la valorización y protección del bosque.

Conviene notar que la presencia de la Banca del Crédito Agrícola como accionista de la SAFER facilita las transacciones de bienes raíces, gracias a los préstamos que proporciona tanto a la SAFER como a los compradores finales.

De hecho, de manera general, el sistema resultó relativamente eficiente y cumplió su misión. Sin embargo, es necesario resaltar que se han dado diferentes tipos de problemas. Estos están en parte relacionados con la falta de reconocimiento del pluralismo sindical en Francia hasta 1981. La influencia del sindicalismo agrícola departamental de la FNSEA y sobretodo del CNJA (los jóvenes siendo los más implicados) fue determinante en la intensidad y las modalidades de la elaboración de las políticas de tierra. Las posiciones sindicales han sido muy variadas según las regiones agrícolas, y las leyes fueron aplicadas de manera muy desigual.

A lo largo de los últimos años, se amplió el espectro de las intervenciones de las SAFER y la ley fue adaptándose. Si sus intervenciones al comienzo respondían a una misión de adaptación de las estructuras agrícolas, estas se convirtieron progresivamente en un instrumento de ordenamiento y de planificación territorial. Al poder intervenir con anticipación, las SAFER permiten a las municipalidades tener una mejor gestión de las inversiones públicas que necesitan la expropiación y el desplazamiento de ciertas unidades de producción agropecuarias. Las SAFER en efecto pueden participar en las diferentes operaciones de ordenamiento rural, pueden contribuir a la creación de sindicatos de gestión de recursos comunes. Las SAFER pueden dedicar terrenos locales o explotaciones hacia utilizaciones no agrícolas, en vista de permitir el desarrollo rural, también pueden contribuir a la protección de la naturaleza y del medio ambiente e igualmente contribuir con sus conocimientos técnicos al trabajo de los Parques nacionales y de las colectividades territoriales.

De hecho, las SAFER, al ser destinatarias de todas las notificaciones de venta, tienen un conocimiento perfecto del mercado de tierra. Este hecho las convierte hoy en socios imprescindibles para el desarrollo local, después de haber sido percibidas durante mucho tiempo únicamente como un instrumento que aseguraba una evolución adecuada de las estructuras agrícolas y permitía evitar los acaparamientos excesivos de tierra y la especulación.

¹ A este nivel el CNJA (Centro Nacional de los jóvenes Agricultores y la JAC (Juventud Agrícola Católica) jugaron un papel central.

² Estas dos primeras leyes serán completadas por varias enmiendas que modificaron los textos que establecen los grandes principios de funcionamiento de las SAFER.

³ Hasta 1981, se reconocía una sola corriente sindical en Francia, la de la FNSEA y del CNJA.

⁴ Este principio dio lugar a toda una jurisprudencia entorno a la critica a menudo hecha a las SAFER de desmantelar algunas unidades de producción viables.