MADAGASCAR. Actualités de la question foncière

Une réforme foncière a mis en place depuis 2005 des certificats fonciers à coté des titres fonciers

Avant la colonisation, les Malgaches vivaient sur leurs terres sans documentation écrite de propriété. L’administration coloniale a introduit le système Torrens, légalisant l’immatriculation des terres et la nécessité de la possession de titres fonciers de propriété. Ce système a surtout bénéficié aux colons qui ont immatriculé les terres les plus fertiles, tandis que les populations locales étaient repoussées dans des « réserves indigènes ». De 1912 à 2009, moins d’1/10ième du territoire a été immatriculé, en raison de la complexité des procédures (20 étapes), du coût élevé et du long délai de l’acquisition des titres. Par ailleurs, sur un territoire aussi vaste que la France et le Benelux réunis, il existait une trentaine seulement de services fonciers, ce qui rendait les nombreux déplacements nécessaires particulièrement difficiles pour les usagers.

En 2005, une réforme foncière fut mise en place en vue principalement de faciliter la possession d’un document officiel par la population. La présomption de domanialité qui considérait l’État comme propriétaire supposé des terrains non immatriculés a été abrogée. La loi 2005-019 sur le statut des terres les subdivisèrent en :

• domaine public de l’État, domaine privé de l’État, des collectivités décentralisées et des autres personnes morales de droit public,

• propriétés privées titrées

• et propriétés privées non titrées (PPNT).

La gestion des propriétés privées non titrées (PPNT) en particulier fut confiée aux communes où des guichets fonciers ont été créés, délivrant des certificats fonciers. Un certificat foncier est un acte de propriété dont le délai de délivrance est moins long et dont le coût est moindre que pour un titre de propriété classique, ce qui le rend plus accessible pour les paysans.

Cette réforme foncière, fortement subventionnée par une douzaine de bailleurs de fonds internationaux dont la Coopération Française, le Gouvernement Américain par le Millenniun Challenge Account, l’Union Européenne, l’Intercoopération Suisse, le FIDA, la Coopération Allemande, a connu un ralentissement lorsque ces derniers cessèrent leur contribution en 2009 en raison de la crise politique. 480 communes sur 1550 sont actuellement pourvues d’un guichet foncier.

Alors que seulement 400 000 titres avaient été délivrés par les services fonciers depuis 1896, 75 000 certificats ont été octroyés par les guichets fonciers depuis 2006 dans un pays qui compte plus de 5 millions de terrains agricoles et urbains. Ces chiffres restent faibles et la majorité de la population, notamment les paysans qui ne possèdent pas de document officiel, ont du mal à défendre leurs droits face aux transactions foncières à grande échelle.

Par ailleurs, un très grand nombre de terrains est maintenu avec un statut obsolète ou ambigu qui ne permet ni l’attribution de titres individuels ni la délivrance de certificats aux paysans qui souvent ont vécu sur ces domaines depuis des décennies (voir article ci-dessous en annexe). Il s’agit de terrains titrés au nom de colons qui ont quitté Madagascar depuis de nombreuses années, des réserves indigènes, des zones d’aménagement foncier, des anciennes opérations cadastrales inachevées … . Le flou entretenu par ces anciens statuts hérités de l’époque coloniale est particulièrement propice au déclenchement de conflits¹.

Une évaluation de cette réforme foncière a été menée en 2010. L’acte 2 de la réforme évoqué dans le rapport d’évaluation verra-t-il le jour bientôt ?

Pour un égal traitement entre les guichets fonciers et les services fonciers et pour une application stricte des règles légales et constitutionnelles

Début septembre 2012, une note de service de la Direction Générale des Services Fonciers a suspendu les 13 guichets fonciers du district d’Ankazobe, région Analamanga, à 100 kms d’Antananarivo.

Le réseau d’organisations paysannes et d’ONGs, Solidarité des Intervenants sur le Foncier – SIF – a dénoncé le caractère illégal de cette note de service et déposé une plainte auprès de la Cour Suprême – Conseil d’État. Différents responsables de la Vice-Primature chargée du Développement et de l’Aménagement du Territoire ont alors justifié cette décision au cours d’une conférence de presse et publié un communiqué relatant des irrégularités² détectées par une enquête menée par la Direction Générale des Services Fonciers.

D’autres actualités ont pris le dessus depuis à Madagascar, mais cette suspension de guichets fonciers continue à susciter une multitude de questions chez les acteurs du domaine Foncier et chez les citoyens inquiets du mode de gestion et des décisions sur les terres à Madagascar.

Les guichets fonciers des communes citées dans la conférence de presse de la Direction Générale des services fonciers et dans les différents articles sur le sujet sont au nombre de 5: Talata Angavo, Tsaramasoandro, Kiangara, Ambohitromby et Antakavanana. Le 24 octobre, la presse diffuse que la suspension est levée dans 7 guichets fonciers: Miantso, Ankazobe, Fihaonana, Mahavelona, Marondry, Ambolotarakely et Antotohazo³.

De nombreuses questions demeurent sans réponse :

• Dans combien de guichets fonciers des irrégularités ont-elles été confirmées par les enquêtes ?

• Quelles sanctions ont été prises ?

• Pourquoi la suspension de ces sept guichets a-t-elle été levée.

• Pourquoi la 13ième commune, Fiadanana, n’est-elle jamais citée? Y aurait-il une raison à cette exception?

• Que se passe-t-il réellement dans le district d’Ankazobe qui a justifié cette action particulière des autorités ?

En cas de fraudes et d’irrégularités avérées, il est normal que des sanctions soient prises contre les responsables. Mais l’on peut s’interroger sur la légalité d’une décision d’un ministère, sans tutelle sur les communes, qui a consisté à suspendre un service public légalement confié aux guichets fonciers des communes.

L’organisation de la société civile Solidarité des Intervenants sur le Foncier – SIF – avait porté l’affaire devant le tribunal, nous attendons le verdict. D’autres informations importantes manquent concernant Ankazobe:

• les certificats fonciers entachés d’irrégularités ont-ils tous été annulés par le Tribunal ?

• Tous les certificats fonciers sur le point d’être délivrés aux paysans, sur lesquels les investigateurs n’ont signalé aucune trace d’illégalité, ont-ils été distribués depuis ?

A Madagascar, les certificats fonciers sont délivrés par les 480 guichets fonciers décentralisés gérés par les communes sous tutelle du Ministère de la Décentralisation. Sur tout le territoire et notamment dans les plus de 1 000 communes qui ne disposent pas de guichet foncier, les titres fonciers sont délivrés par les services fonciers déconcentrés gérés par le Ministère de l’Aménagement du Territoire (actuellement Vice-Primature chargée du Développement et de l’Aménagement du Territoire). La presse a rapporté la tenue d’une grande réunion de tous les inspecteurs des domaines du 15 au 19 novembre 2012. Un contrôle de légalité pour mettre en évidence les irrégularités est-il aussi prévu par la hiérarchie dans les services fonciers qui incluent les services des Domaines et de la Topographie ? Si oui, suivant quelles procédures selon les textes en vigueur ?

Un mode de traitement identique à celui des guichets fonciers, accompagné de sanctions réelles des cas d’irrégularités avérées dans les services fonciers donnerait davantage de poids aux affirmations de non-opposition à la décentralisation répétées dans le communiqué et dans la conférence de presse. En effet, le contrôle de légalité des services fonciers relevant de la pleine compétence des chefs de district avec le concours des responsables des services fonciers, l’on se demande pourquoi des cas d’irrégularités consécutifs à des contrôles de légalité sur la délivrance de titres fonciers ne sont (quasiment) jamais révélés ni mentionnés dans la presse.

Le respect des règles légales et constitutionnelles relatives à l’autonomie administrative des communes dans le respect des principes de la décentralisation territoriale fait partie des principes d’un État de droit que l’on ne devrait pas enfreindre afin d’éviter le chaos juridique.

Paris, le 19 décembre 2012

Mamy Rakotondrainibe est membre du collectif TANY. Elle est aussi membre d’AGTER.

Voir aussi dans le document téléchargeable sur cette page la reprise en annexe de cet article d’extraits du texte « {{Les futures lois défendront-elles les droits et les intérêts des Malgaches démunis?« , publié par Mamy Rakotondrainibe en avril 2011, qui liste une partie des cas de statuts fonciers problématiques à Madagascar.}

¹Extrait d’un article du Collectif TANY – septembre 2012

²Source : site web www.vpdat.gov.mg. Note-conference-de-presse-du-21-septembre-2012

³Source : site web www.lagazette-dgi.com. article 26629: guichets-fonciers-dankazobe-reouverture-apres-la-suspension-des-activites