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Natural Resource Governance around the World

BOLIVIA. Las sombras de un año de Revolución agraria

Written by: Miguel Urioste

Writing date: 2007

Organizations: Fundación Tierra

Type of document: Paper / Document for wide distribution

Documents of reference

Retomado de Con los pies en la tierra. Observatorio de la revolución agraria en Bolivia. Numero 1. Fundación Tierra. Julio 2007.

Primera publicación: Miguel Urioste, Las sombras de un año de Revolución agraria. 14 de mayo, 2007, Revista Pro Campo, # 100. Bolivia.

I. La Revolución Agraria es necesaria

El 3 de junio de 2006 el gobierno del presidente Evo Morales tomó una importante decisión política a la que calificó de Revolución Agraria. A partir de la constatación de que la extrema pobreza está concentrada en el área rural, el gobierno decidió poner en marcha un ambicioso programa para cambiar las estructuras de producción y las formas de vida en el campo. Para ello promulgó siete decretos supremos declarando en emergencia nacional el proceso de Saneamiento de Tierras y estableciendo que - entre otras cosas - todas las tierras fiscales disponibles hasta la fecha y las que aparezcan como resultado del saneamiento serán entregadas exclusivamente a pueblos y comunidades indígenas, campesinas y originarias.

Dos meses después, en la histórica localidad de Ucureña, el 2 de agosto se entregó más de dos mil títulos para comunidades campesinas, además de 50 tractores de los 800 previstos. En enero de 2007 el señor presidente de la República, en su informe de primer año de gestión ante el pleno del Congreso Nacional, destacó los logros del Plan de Desarrollo Productivo y la modificación de la Ley INRA mediante la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria. Afirmó que en muchas comunidades campesinas no hay propiedad privada de la tierra y que por eso es necesario fortalecer los derechos colectivos, y así evitar la acumulación de riqueza familiar.

La propiedad comunitaria de la tierra – según el Presidente - permitirá cambiar la matriz productiva, el control, conservación y aprovechamiento de los recursos naturales y la transformación de la estructura productiva rural. Afirmó que las políticas de libre importación no son una solución para nuestras economías y que en este nuevo milenio ya no podemos tener pueblos esclavizados y por lo tanto su gobierno restituirá el derecho laboral a los grupos cautivos del Chaco. Reafirmó en esta oportunidad que la Revolución Agraria tiene cuatro componentes importantes: la distribución y redistribución de la tierra; la mecanización subvencionada del pequeño productor; crédito y mercado y la apuesta a mediano plazo para convertir a Bolivia en un país exportador de productos ecológicos orgánicos.

II. Participación Popular y Revolución Agraria

Diferentes instituciones de la sociedad civil hemos calificado el ascenso al gobierno de Evo Morales y del MAS como un hecho que expresa una legítima conquista popular con un fuerte contenido de identidad étnica indígena. Las importantes medidas adoptadas en otras áreas claves de la gestión pública (Asamblea Constituyente, Nacionalización del Gas, bonos para la niñez, campañas de alfabetización y de salud), dejan un sabor a poco cuando se trata de evaluar los resultados concretos de un año de Revolución Agraria. Esto nos obliga a ser críticos al momento de resaltar las debilidades del proceso.

A nadie le queda duda que la extrema pobreza en Bolivia se originó históricamente en la exclusión de “lo rural-indígena” del imaginario nacional desde la creación de la República. Sin embargo, estas condiciones comenzaron a modificarse con el proceso de participación popular iniciado hace más de trece años y que deberá continuar y mejorase hacia adelante. La democratización del poder político que significó la participación popular en 1994 no se acompañó de una efectiva democratización de la inversión pública y de las estrategias de desarrollo regional y departamental.

La construcción de carreteras, caminos vecinales, represas, embalses, sistemas de riego, distribución de energía eléctrica, instalación de servicios de agua potable y alcantarillado, investigación y difusión tecnológica, defensa de mercados… son siempre tareas públicas. En todas las sociedades - capitalistas y no capitalistas - son competencias del Estado. Pero nuestro Estado es pobre, está desarticulado y sus instituciones son jóvenes y débiles.

El desarrollo rural exige estrecha articulación concertada de políticas a niveles nacional, departamental, municipal y comunal, cosa que hasta ahora no se ha logrado. En muy pocos casos las mancomunidades municipales existentes han logrado dotarse de una visión del espacio local articulado a niveles territoriales superiores. Las Prefecturas opositoras están ahora enfrascadas en estériles batallas diarias por espacios de poder con el gobierno central y viceversa.

Lamentablemente, en un año de Revolución Agraria se ha hecho menos de lo que se podía esperar de este gobierno. La capacidad gubernamental para la gestión pública continúa siendo deficiente y allí donde mayormente se presentan los conflictos agrarios y las luchas por la tierra, en el oriente, el gobierno no tiene el poder real para aplicar su política y hacer cumplir la ley.

III. Los cuatro pilares de la Revolución Agraria

A. Tierra

A partir del 28 de noviembre de 2006 la Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria ya tiene una importante base legal pero que todavía no se aplica en la práctica. Han transcurrido seis meses y aún no se tiene aprobado el reglamento para la aplicación de las modificaciones a la Ley INRA. Los sectores empresariales del Oriente (CAO, CONFEAGRO, FEGABENI) no han querido participar en múltiples reuniones convocadas por el gobierno para debatir los detalles del nuevo reglamento que tiene que ver precisamente con los temas más delicados: la demostración del cumplimiento de la Función Económica Social de la propiedad de la tierra y las causales de reversión y expropiación. Pareciera que estos sectores están esperando el fracaso de la Asamblea Constituyente y el colapso de todo el proceso.

Por otro lado, las inundaciones de principios de año no sólo le han dado un respiro a traficantes de tierras del oriente que se ocultan detrás de legítimos y genuinos productores agropecuarios, sino que también le han permitido un respiro al gobierno para acumular fuerza hasta recibir el contundente mandato de la Asamblea Constituyente para revertir tierras ociosas, poseídas pero no trabajadas y luego distribuirlas de forma pacífica, ordenada y concertada, a campesinos e indígenas bolivianos que no las tienen o las tienen de manera insuficiente.

Si bien se han introducido importantes y positivos cambios a la Ley INRA –aunque insuficientes- en la práctica sigue vigente la antigua Ley, hasta que no se apruebe la reglamentación de la nueva. La Asamblea Constituyente seguramente elevará a rango constitucional varias de las disposiciones de la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria (28 de noviembre de 2006) y de su reglamento, para así fortalecer el andamiaje jurídico necesario para frenar cualquier recurso de inconstitucionalidad.

En nuestro criterio, el colectivismo de la propiedad de la tierra expresado en diferentes programas gubernamentales y discursos del presidente y otras autoridades públicas, corresponde a una concepción que hace recuerdo al dogmatismo colectivista que se aplicó de manera forzada y estéril en otros países. Estudios realizados en las últimas décadas no sólo en Bolivia sino en otros países del tercer mundo constatan que la imposición estatal de la propiedad colectiva de la tierra –y su correlato, el trabajo asociado- termina en un fracaso. ¿Por qué los ideólogos del gobierno del MAS, ahora autoridades públicas, insisten en experimentar algo que ellos saben que no es viable?

Después de medio siglo de iniciada la primera Reforma Agraria que ha consolidado derechos propietarios familiares y comunales, en el marco de regulaciones comunitarias diversas, constatamos ahora que decenas de miles de pequeños productores familiares campesinos indígenas reclaman la certificación de derechos propietarios familiares simultáneamente con la otorgación de un título de propiedad comunitario al que se confunde con una jurisdicción político administrativa local: el territorio de la Comunidad. Esta es una de las principales modificaciones que debió introducirse en la Ley INRA a fines del año pasado y debiera ser el tema central a resolverse en la Asamblea Constituyente en curso.

Para quienes no conocen o no quieren acordarse, la Ley INRA de 1996 cometió el mismo error que mantiene la ley de Reconducción Comunitaria de noviembre de 2006: intenta forzar la propiedad colectiva de las tierras de las comunidades al establecer que toda nueva dotación de tierras sería obligatoriamente a título colectivo y que aquellas comunidades que quisieran acceder a un territorio comunitario debían renunciar a sus derechos propietarios familiares.

Salvo contadísimas excepciones, no existen familias campesinas indígenas de los valles y altiplano que hayan renunciado a sus derechos familiares para cederlos en beneficio de su comunidad. En los valles y en el altiplano, donde vive la inmensa mayoría de pobladores rurales quechuas y aymaras, esto no ha ocurrido. De manera distinta, en el oriente, la titulación de vastas extensiones de territorios bajo el concepto de Tierras Comunitarias de Origen para los pueblos indígenas sí ha tenido efecto porque estos pueblos y sus familias todavía no han experimentado la propiedad familiar. Esto hace pensar que los futuros problemas para la gestión sostenible de estos territorios serán muy difíciles de afrontar.

Contraponer de forma excluyente la propiedad familiar vs. la propiedad comunal en el altiplano y los valles, donde hay más de medio millón de unidades productivas, es simplemente una ceguera.

En estas regiones de altiplano y valles e inclusive en áreas de colonización, la titulación sin más trámite a través del saneamiento interno puede conducir a una eficaz gestión territorial comunal que otorgue derechos familiares y comunitarios – simultáneamente - en una perspectiva de respeto a usos y costumbres, sostenibilidad económica y mejores rendimientos agropecuarios.

En este contexto el Plan de Saneamiento recientemente elaborado por el INRA contiene importantes innovaciones, dispone celeridad y transparencia en el proceso de saneamiento y mejora los mecanismos de control social para hacer más participativo todo el proceso, especialmente del saneamiento interno. Ojalá que la Cooperación Internacional esté dispuesta a contribuir financieramente a la creación de una canasta de fondos que fortalezca esta institución Estatal a niveles nacional y departamental.

B. Mecanización

No conocemos con certeza las particularidades del programa gubernamental de mecanización. Posiblemente Bolivia es uno de los países más atrasados en términos de incorporación de tecnología moderna para el trabajo agropecuario. Es también probable que la relación de tractores por número de productores rurales o por hectárea cultivada es la más baja de hemisferio. Pero esto tiene mucho que ver con las condiciones accidentadas de nuestros valles y montañas donde habita la gran mayoría de la población rural dedicada a la agropecuaria. La mecanización descontrolada en la década de los 70 en las pampas de Lequesana en Potosí para el cultivo de la papa, ha devastado esa fértil región. Ahora sus suelos están compactados y salinizados y su productividad ha decaído significativamente, precisamente debido a una “tractorización” descontrolada.

La distribución no planificada técnicamente de 800 tractores, en diferentes ecoregiones del país, puede ayudar a generar mayores rendimientos agropecuarios en el corto plazo, pero ciertamente generará desempleo rural, ya que cada tractor reemplazará a centenares de trabajadores rurales, además del evidente peligro de compactación de suelos.

Hasta ahora las denuncias de corrupción en la distribución de tractores son sólo eso, denuncias. Si efectivamente se demuestra que algunas autoridades del gobierno estuvieron involucradas en actos de corrupción en la distribución de tractores, el castigo deberá ser ejemplar. Es evidente que en el corto plazo la distribución de tractores puede resultar políticamente muy rentable, pero si esta mecanización no está acompañada de organización, capacitación y tecnologías apropiadas de siembra directa, se estará ayudando al empobrecimiento de suelos y a la destrucción irreversible del medio ambiente. Tractores sub-utilizados o mal utilizados no son sinónimo de Revolución Agraria.

C. Crédito

En las últimas décadas los servicios microfinancieros en Bolivia han logrado importantes avances. En apenas dos décadas han logrado una cartera cercana a los 800 millones de dólares que benefician a 370 mil pequeños clientes. Este sistema, de Fondos Financieros Privados (regulados por el Estado) y de Instituciones Financieras Privadas (ONG no reguladas por el Estado), tiene una cobertura del 72% del total de clientes del sistema financiero de Bolivia y cubre una tercera parte de la cartera total del sistema. Es verdad que sus tasas de interés son altas, especialmente para actividades agropecuarias de bajo rendimiento. Sin embargo, es importante notar que las nuevas tecnologías le permiten cobrar tasas de interés del 21 % que están muy por debajo de las cobradas en otros países de América latina.

Hace algunas semanas el gobierno finalmente aprobó la creación del Banco de Desarrollo Productivo (BDP), que en realidad es un cambio de nombre de lo que hasta ahora fue el FONDESIF. Desde hace varios años en el marco de las políticas neoliberales - el FONDESIF había colocado a través del sistema de las microfinanzas alrededor de 60 millones de dólares a una tasa de interés del 8% que llegaba al productor al 21%. Lo cual demuestra que el costo de administración de las microfinanzas es muy alto debido a la enorme dispersión de clientes y al muy pequeño monto de cada crédito. Lo que ha hecho el gobierno del Presidente Evo Morales es dictar una norma por la cual se instruye la recuperación de estos 60 millones de dólares del FONDESIF para ser reubicados por el BDP, a través del sistema financiero de las microfinanzas, a una tasa de interés del 6%.

Estas tasas diferenciadas pueden llevar a una fuerte presión al sistema de las microfinanzas para obligarlo a que reduzca sus tasas por debajo del 20%, lo cual parecería imposible ya que estaría al límite de sus costos de operación. Diferentes tasas de interés, según la “pobreza” del beneficiario, podría conducir al desvío del financiamiento obtenido con un fin (producción) para destinarlo a otro (comercio).

El hecho concreto es que la anunciada banca de desarrollo estatal de segundo piso no cuenta con financiamiento nuevo, sólo dispone de 60 millones que ya tenía colocados el FONDESIF desde hace años. Lo único novedoso es que ahora se obliga a las entidades microfinancieras a colocarlo al 6% anual, con la muy alta probabilidad de que esos 60 millones de dólares nunca sean recuperados por el Estado.

Mucho mejor habría sido que - en la búsqueda de necesario financiamiento barato para pequeños productores urbanos y rurales -, el Estado cubra una parte significativa de los costos de administración de las microfinancieras. Lamentablemente la Revolución Agraria del gobierno - en el tema financiero - no incorpora mayores novedades.

D. Mercados ecológicos

Conquistar mercados externos para productos ecológicos toma mucho tiempo y requiere de estrategias muy rigurosas de calidad y sostenibilidad, que necesariamente deberán estar vinculadas a cadenas productivas específicas y seleccionadas. Lo que se ha hecho hasta ahora es muy poco. Algunos sondeos y contactos del más alto nivel con posibles interesados en comprar productos ecológicos de origen boliviano que - si se acuerdan - tardarán años en concretarse. Sin embargo, es muy poco probable que Bolivia pueda conquistar esos nichos de mercados. Posiblemente podría hacerlo a través del MERCOSUR o de la CAN – como parte de un bloque comercial - pero no de manera aislada.

El dificultoso acopio de reducidos volúmenes de soya de pequeños productores familiares de origen campesino en Santa Cruz, llevado adelante recientemente con el financiamiento directo del gobierno de Venezuela, no llega a dos millones de dólares y constituye una suma marginal que no impacta al conjunto de los productores agropecuarios del oriente. Apenas unos centenares de familias de pequeños productores se beneficiarán de esta compra directa cuando finalmente se les pague a estos productores. La alternativa del ALBA (Alternativa Bolivariana para América Latina y El Caribe) tiene significado político pero hasta ahora es irrelevante en términos económicos.

El modelo de la mono producción de soya impulsado por el neoliberalismo desde los 80, tendrá que enfrentar las condiciones del mercado internacional al terminar el periodo de preferencias arancelarias otorgado por la Comunidad Andina de Naciones y por el ingreso de Colombia al Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. De esa manera, se han reducido drásticamente las perspectivas de vender soya boliviana al mercado andino ya que el precio real de nuestra soya, especialmente debido a los altos fletes del transporte, no es competitivo en el mercado internacional.

Desde hace más de una década venimos insistiendo en que el modelo mono productor de la soya no es el que le conviene a Santa Cruz; que es de alta fragilidad en precios y mercados; que concentra la propiedad de la tierra y el poder económico y político; que no genera empleo directo masivo; que destruye bosque aceleradamente por la ampliación de la frontera agrícola y que hipoteca el futuro ecológico de Bolivia. La Prefectura del departamento de Santa Cruz y especialmente su Dirección de Desarrollo y Medio Ambiente no puede seguir ignorando los enormes riesgos que implica el monocultivo de la soya para el futuro ambiental de Santa Cruz. La Prefectura de Santa Cruz debiera prohibir los funestos desmontes descontrolados de estos sectores empresariales.

No son los migrantes - pequeños productores andinos - quienes ejercen presión por la tierra, son precisamente empresas trasnacionales e inversiones extranjeras que encuentran en Bolivia tierra abundante, muy barata y de fácil acceso. De hecho, gran parte de la élite boliviana que vive en Santa Cruz subsiste gracias a la venta o alquiler de tierras recibidas gratuitamente del Estado. Mientras tanto, a través del precio del diesel consumido por la agroindustria, el gobierno del presidente Evo Morales continúa subsidiando al monocultivo de la soya con más de 50 millones de dólares al año.

IV. Un balance no muy alentador

Como en otras áreas de gobierno, el discurso político se sobrepone a la realidad. Como afirma el gobierno, es verdad que la matriz indígena originaria fue ignorada al momento de la fundación de la República. Es verdad que esta mayoría indígena originaria tiene no sólo el derecho sino la obligación de darle su genuina impronta a un nuevo país que muchos bolivianos queremos refundar. Que es hora de acabar con el secular racismo en contra de los pueblos originarios que ha caracterizado nuestra vida republicana hasta ahora. Que somos un país con enormes potencialidades mal aprovechadas o monopolizadas por unos cuantos. Que el viejo sistema político ya cumplió un ciclo en esta fase democrática de un cuarto de siglo. Que los nuevos pactos no nacerán sin conflictos, tensiones y reposicionamientos de poderes y de grupos sociales y de regiones. Que la sociedad boliviana tiene que devolver al mundo rural la riqueza espiritual y material que le ha saqueado durante casi dos siglos. Que se necesita una Revolución Agraria que cambie las estructuras de propiedad de la tierra en el oriente, elimine la acumulación especulativa y construya modelos integrales de desarrollo rural. Que es necesario reagrupar predios minifundistas en el occidente para generar sostenibilidad económica y ambiental.

Que necesitamos un nuevo rediseño institucional y territorial para dar un salto de inclusión y complementariedad.

Pero todo lo anterior no se podrá hacer negando el pasado. El pasado existe, está ahí, con vicios y virtudes, con fracasos y éxitos. No estamos partiendo de cero. Hay algunas cosas que en Bolivia se han hecho bien, particularmente en las últimas décadas del proceso democrático.

La consigna de propiedad plena y absoluta de los recursos naturales, del suelo y del subsuelo, exclusivamente para los pueblos indígenas originarios, surgida de reducidos pero influyentes sectores intelectuales urbanos, es equivalente a la elitaria demanda autonómica departamental que no quiere compartir los recursos naturales de una parte del territorio nacional con el resto de los bolivianos y bolivianas.

El actual ciclo de expansión de la economía boliviana se debe a dos razones, una externa: el incremento del precio de las materias primas y otra interna: el muy significativo aumento de los ingresos por conceptos de impuestos y regalías a los hidrocarburos nacionalizados. Esta extraordinaria oportunidad tiene que ser aprovechada de manera sostenible para beneficio de futuras generaciones.

Una Revolución Agraria es necesaria, pero una que reemplace el modelo monexportador de la soya por otro integral, ambientalmente sostenible y económicamente más diversificado y centrado en la seguridad alimentaria. Que supere el minifundio en el occidente. Que alcance mayores niveles de productividad. Que articule los pequeños productores con la agroindustria y las exportaciones. Que vincule complementariamente las dinámicas agropecuarias del altiplano los valles y los llanos. Que genere empleos dignos - agropecuarios y no agropecuarios - en el vasto territorio rural boliviano.

Este articulo ha sido retomado del primer numero de « Con los pies en la tierra. Observatorio de la revolución agraria en Bolivia. Julio 2007. Lo retomamos aqui con la autorización del autor. El proceso de transformación agraria que está en proceso en Bolivia es probablemente uno de los más importantes e interesantes que han tenido lugar durante las últimas décadas en América Latina. Nos parece fundamental apoyar estos esfuerzos, reflejar en la medida de lo posible sus avances y sus problemas, y articular la reflexión de la red de AGTER sobre políticas de tierras con la experimentación social que se lleva a cabo en este país.

Para mayores informaciones, invitamos a todos nuestros lectores a visitar la página web de la Fundación Tierra [www.ftierra.org], y las páginas especializadas que dedica al Observatorio de la revolución agraria.

El autor, Miguel Urioste, era entoncés Director de la Fundación Tierra.

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