Dérives ou limites des Directives Volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers ?

Les Principes pour un Investissement Responsable dans l’Agriculture et les Systèmes Alimentaires, adoptés en octobre 2014 par le CSA, et préparés à la suite des Directives Volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêts, avaient suscité de vives critiques de la part de certaines organisations de la société civile qui avaient participé à leur élaboration. Les signataires de la déclaration « Les Directives pour la Gouvernance Responsable des régimes fonciers à la croisée des chemins » dénoncent une dérive dangereuse du processus engagé avec l’adoption en 2012 par le Comité de la Sécurité Alimentaire des Nations Unies des Directives Volontaires qui tend à reporter leur mise en œuvre sur les entreprises et sur les investisseurs en lieu et place des États. Cette déclaration internationale nous semble être extrêmement importante. ¹

Comme la déclaration le souligne, les États et les Organisations Internationales, ainsi qu’un certain nombre d’ONG puissantes, se consacrent en priorité depuis un an à préparer des guides opérationnels pour transférer aux entreprises la tâche d’appliquer les Principes pour un Investissement Responsable dans l’Agriculture. Les États et les Organisations Internationales renoncent ainsi de fait à leur responsabilité de créer un cadre légal et opérationnel qui oblige les entreprises à respecter les Directives Volontaires. Les auteurs signalent dans la première note de bas de page que le guide élaboré par l’Agence Française de Développement se distingue clairement des autres guides, en ce sens qu’il est destiné au personnel de l’Agence qui décide de financer ou pas des investissements. Il s’agissait bien d’une volonté de l’État Français, qui en avait commandé la réalisation, de faire en sorte que le respect des Directives Volontaires qu’il avait signées se traduise par des modifications des pratiques et des mécanismes opérationnels des institutions publiques d’appui au développement et de financement des investissements.

Si cette différence fondamentale par rapport aux autres guides mentionnés dans la déclaration est très importante, il en est une autre qu’il convient de souligner et qui constitue une forte originalité du guide d’analyse ex-ante de l’AFD ². Les critères mis en avant dans le guide pour la prise de décision ne se limitent pas au respect des droits de l’homme et ils ne s’intéressent pas non plus uniquement à compenser les dommages qu’un projet pourrait occasionner, ils posent la question de l’intérêt de l’investissement pour la société dans son ensemble. En réhabilitant l’évaluation économique et en ne se limitant pas à une évaluation financière des résultats d’un projet pour l’investisseur, le guide rompt avec une tendance lourde des méthodes d’évaluation actuelles, qui ne s’interrogent plus sur le bien fondé des modèles de production susceptibles d’être financés et qui ne les comparent plus à d’autres alternatives possibles. En d’autres termes, une banque de développement, même si elle travaille avec le secteur privé, ne devrait pas évaluer un projet d’investissement uniquement en fonction des retours sur investissement attendus, mais bien aussi en fonction de critères intéressant la population dans son ensemble, comme la richesse nette créée par hectare et le nombre d’emplois liés au projet. Pour ce faire, elle devrait systématiquement comparer les projets d’investissement qu’on lui demande de financer avec d’autres options de développement impliquant des petits producteurs. Nous invitons les lecteurs à prendre connaissance de ces approches en consultant le guide et la fiche pédagogique de 4 pages correspondante.

La déclaration internationale ne parle que des effets dévastateurs de l’accaparement des terres et des ressources naturelles sur les communautés locales et l’environnement et que des violations des droits humains. C’est important, mais c’est loin d’être suffisant. L’urgence de la mise en œuvre des directives est renforcée dans la mesure où la concentration de l’usage de la terre et le développement d’agro-holdings a des conséquences néfastes pour l’ensemble de l’humanité, bien au-delà des communautés locales et ce, même quand il ne s’accompagne pas de violations directes des droits de l’homme. Sur ce point, le guide de l’AFD reste encore à mon avis personnel trop peu explicite et les lignes rouges qu’il stipule restent encore en deçà de ce qu’il conviendra de faire pour éviter la catastrophe mondiale en termes d’emploi et de production alimentaire qu’entrainent la disparition des petits producteurs et la généralisation des grandes exploitations agricoles capitalistes à salariés.

La déclaration internationale, dans la droite ligne des interprétations les plus fréquentes des Directives Volontaires, réaffirme à tort que les États se sont engagés en les signant. Ils ont au contraire signé massivement parce que celles-ci ne les engageaient pas véritablement, si ce n’est sur le plan moral. Comme nous le rappelons dans le document « État des lieux des cadres normatifs et des directives volontaires concernant le foncier », le texte des directives est explicite sur plusieurs points clefs : les directives sont VOLONTAIRES, elles respectent les lois nationales et elles ne peuvent remettre en cause les engagements internationaux des États. Or, ces derniers restent très faibles tant qu’aucune cour de justice (ou aucune instance de résolution des conflits) n’a été désignée pour obliger les États à remplir leurs engagements. Quant aux lois, ce n’est qu’en les modifiant que l’on pourrait le plus souvent mettre en œuvre les Directives, mais c’est alors aux Etats de décider volontairement s’ils veulent ou non réaliser des modifications à leur cadre législatif, et les Directives ne peuvent que proposer des grands principes sur la voie à suivre.

Si la déclaration internationale va dans la bonne direction, elle ne va pas encore assez loin. Il faut aller au-delà de la simple omission du mot volontaire dans le titre et dans le texte, qui n’est bien sûr pas le fait du hasard, pour reconnaître explicitement les limites des Directives et surtout affirmer qu’il faut commencer dès maintenant à discuter comment construire explicitement des mécanismes nationaux et internationaux qui rendent ces directives contraignantes.

C’est bien sûr extrêmement difficile. Mais ne se limiter qu’à la promotion de directives volontaires sans chercher à construire en parallèle des mécanismes contraignants est dangereux. Nous l’exprimions déjà clairement en 2010 dans le document de synthèse rédigé avec le Comité Technique « Foncier et Développement » pour servir de base à la définition d’un positionnement officiel de la France sur les phénomènes d’appropriation et de concentration foncière à grande échelle (Les appropriations de terres à grande échelle : analyse du phénomène et propositions d’orientation). Alors que des ressources considérables sont dédiées à la diffusion des Directives et à inciter les grandes entreprises qui sont largement responsables des évolutions néfastes des structures agricoles à adopter des positions morales, les spoliations continuent et la concentration des terres s’accentue un peu partout dans le monde. Dans 10 ans, il sera sans doute trop tard.

Il faut dès maintenant agir à la fois pour infléchir les évolutions actuelles de concentration de l’usage du foncier (avec des politiques foncières et agricoles adaptées) et décourager de futurs investissements à grande échelle qui polarisent de plus en plus les structures agraires et accentuent les spoliations. Pour ce faire, il faudra (la liste n’est pas exhaustive)

• 1. construire des alliances allant bien au-delà des petits producteurs et des populations indigènes directement affectées par les accaparements des terres et des ressources pour que la promotion de modèles de production fondés sur la production paysanne et familiale soit reconnue comme une priorité par l’ensemble des secteurs sociaux, y compris les urbains qui aujourd’hui représentent la moitié de l’humanité

• 2. agir sur les mécanismes économiques et financiers qui accélèrent la prise de contrôle des ressources par les grandes entreprises. Cela passe en particulier par des politiques de crédit différentes, qui obligent les institutions publiques de financement à prendre en compte l’intérêt général de la société dans son ensemble et pas seulement à se limiter à compenser les impacts négatifs possibles des projets tout en se préoccupant de récupérer leurs prêts quel que soit l’impact des projets qu’elles financent. Cela doit aussi impliquer des politiques fiscales susceptibles de rompre la logique qui fait que ceux qui ont les patrimoines les plus importants soient aussi ceux qui peuvent continuer à accumuler le plus vite.

• 3. commencer à étudier comment construire un droit contraignant pour toutes les questions qui mettent l’avenir de l’humanité en danger, en s’inspirant des dispositifs contraignants qui existent aujourd’hui, mais en modifiant radicalement leur finalité.

Michel Merlet (Directeur AGTER)

¹ Si AGTER ne figure pas parmi les signataires, c’est parce que nous n’en avons pas pris connaissance à temps.

² L’auteur a participé avec d’autres membres de l’équipe salariée d’AGTER et des experts du GRET et de l’IIED à l’élaboration de ce guide.