La question agraire en Afrique du Sud : échec d’une réforme

Tenter d’accompagner une redynamisation de l’agriculture noire en Afrique du sud suppose préalablement d’expliquer les causes et mécanismes qui ont abouti à son état de délabrement et abandon actuel. Une analyse diachronique des systèmes agraires permet de mesurer l’ampleur du processus de destruction planifiée de l’agriculture paysanne de cette région du monde : parfois dynamique et en plein développement pendant la deuxième moitié du XIXe siècle, cette agriculture fut peu à peu déstructurée, méthodiquement détruite pour que l’ensemble des ressources disponibles – terres, eau et main-d’oeuvre – puissent être consacrées au développement « séparé » de la minorité au pouvoir.

Dès lors que les populations africaines furent concentrées dans les homelands, processus culminant avec la promulgation du Land Act de 1913, le « développement agricole » réservé aux Noirs fut planifié dans le cadre des programmes de Betterment Planning où terres de culture, pâturages, lotissements urbains et boisements devaient être regroupés et obéir à un schéma standard de localisation. Ce « développement » a largement participé à la poursuite de la déstructuration des systèmes agraires antérieurs, à la suite du vaste processus de land grabbing réalisé auparavant. Puis émergea l’idée de constituer dans les bantustans des exploitations agricoles « viables » à confier à une petite élite noire soigneusement sélectionnée. Par les modèles agricoles alors promus, on constate que cette nouvelle politique préfigurait déjà celle qui serait mise en place dans le cadre de la réforme agraire post apartheid avec les emerging farmers. La promotion d’un petit nombre d’agriculteurs noirs se faisait en effet sur la base du modèle d’agriculture déjà copié de l’agriculture dite « moderne » voisine, celle mise en place dans les exploitations agricoles « blanches » : grandes unités de production en monoculture, basées sur l’emploi massif d’intrants de synthèse (engrais et produits phytosanitaires), spécialisées (séparation stricte des activités de culture et d’élevage), dotées d’une motomécanisation partielle, et faisant un appel massif à la main-d’oeuvre salariée, le tout massivement subventionné.

Le résultat de cette nouvelle politique « de développement » fut, lui aussi, sans appel : outre le fait que la concentration des soutiens publics transitait alors par les gouvernements fantoches des bantustans et augmentait encore davantage la prolétarisation du plus grand nombre, les modèles promus ont massivement échoué. Ainsi, dans les espaces restreints du territoire national où les populations africaines furent assignées à résidence par les lois de l’apartheid, la productivité du travail agricole a considérablement diminué. Les ressorts de l’accumulation y furent brisés: remise en question de l’accès à la terre et à l’eau, privation de moyens de production, décapitalisation forcée dans le cadre des campagnes de « déstockage » de bétail, privation de tout accès autonome au marché, qu’il s’agisse des filières d’approvisionnement en intrants et moyens de production, ou d’écoulement et de valorisation des productions. Il en a résulté un état de délabrement alarmant de l’agriculture paysanne, véritablement broyée par ce processus : agriculture exclusivement réservée aux Blancs, d’un côté, populations noires complètement prolétarisées, de l’autre. Cette situation singulière rend extrêmement complexe et difficile la revitalisation, pourtant indispensable, d’une agriculture familiale marchande créatrice de valeur ajoutée, pourvoyeuse d’emplois et de revenus pour le plus grand nombre possible.

Comme cette agriculture aurait pratiquement disparu et, avec elle, dit-on, tout savoir faire « paysan » susceptible d’être réactivé aujourd’hui (les jeunes étant attirés par de meilleures perspectives d’emplois et de revenus en ville), les seules perspectives actuelles de développement d’une agriculture « noire » seraient donc limitées à la reproduction du modèle entrepreneurial mis en place par les white farmers jusqu’à aujourd’hui.

Mais qu’en est-il aujourd’hui de cette agriculture « blanche » très largement subventionnée aux temps de l’apartheid et en partie privée, aujourd’hui, de ces avantages ? Bien que le faible coût de la main-d’oeuvre n’ait pas toujours incité les agriculteurs à investir pour accroître leur productivité au même rythme que leurs confrères d’Europe de l’Ouest (ou des autres régions historiques de colonisation européenne de peuplement), les écarts de productivité entre ces exploitations et les résidus moribonds de l’agriculture noire sont considérables. Dans toutes les régions étudiées, ces écarts sont de l’ordre de 1 à 100, voire même de 1 à 300. Dans les unités de production gérées par les familles encore enfermées dans les territoires ingrats des anciens homelands et dépourvues de tout accès aux moyens de production les plus élémentaires, cette productivité du travail reste le plus souvent cantonnée à de très faibles niveaux, équivalents à quelques centaines d’euros/actif/an, 1 000 ou 2 000 EUR dans les situations les plus favorables. Sur les exploitations motomécanisées, plus grandes et historiquement détenues par des agriculteurs blancs, les niveaux de productivité du travail sont beaucoup plus élevés : de 3 000 à 5 000 EUR/actif/an dans les exploitations sucrières du KwazuluNatal, de l’ordre de 10 000 EUR/actif/an en arboriculture fruitière, de 12 à 13 000 EUR/actif/an en maraîchage de plein champ, et de 16 à 24 000 EUR en grande culture irriguée.

Les niveaux de revenus atteints dans ces exploitations sont bien plus élevés encore, le fossé les séparant des unités de production situées dans les anciens homelands étant abyssal. Les revenus dégagés dans les exploitations « commerciales » atteignent fréquemment plusieurs millions de rands (soit l’équivalent de plusieurs centaines de milliers d’euros), de telles sommes rémunérant à la fois le dirigeant de l’exploitation et les capitaux engagés. Entre ces agriculteurs et les petits producteurs dégageant un revenu annuel de quelques centaines d’euros au maximum, le rapport s’établit de 1 à 10 000, un écart 100 fois plus important que celui mesurant les écarts de productivité du travail.

Contrairement à une idée solidement ancrée dans les esprits, les exploitations agricoles détenues par l’ancienne minorité au pouvoir sont encore très largement subventionnées, quoique en disent les farmers blancs prompts à dénoncer un peu vite la revalorisation des salaires et les aides dont bénéficieraient aujourd’hui les emerging farmers. Ce soutien public passe d’abord par un accès au foncier toujours aussi large, encore peu remis en cause par les processus de réforme agraire, et dépourvu de fiscalité foncière. Il passe ensuite par un accès à l’eau d’irrigation toujours aussi avantageux, malgré la progressive application de la loi sur l’eau et la mise en place des Water Users Associations (WUA). Il résulte, enfin, d’un très bas coût de la main d’oeuvre qui, malgré sa revalorisation récente et les hausses annoncées pour 2013, réserve à la rémunération du capital la « part du lion » dans la répartition de la valeur ajoutée. Enfin, les mesures mises en place pour accompagner l’émergence d’agriculteurs noirs se sont traduites, dans bien des cas, par des subventions déguisées aux entreprises de travaux agricoles (prestataires de services), aux anciennes coopératives assurant l’approvisionnement en intrants et la commercialisation des productions, et au secteur agro-industriel dans son ensemble, largement contrôlé par les Blancs. Le discours selon lequel la politique mise en place par la nouvelle Afrique du Sud serait lourde de menaces et de conséquences sur les exploitations agricoles « commerciales » apparaît ainsi plus sûrement construit sur la base de représentations alarmistes (poids des salaires, durcissement de la législation, etc.) au service d’un agenda politique ad hoc, que sur une analyse objective de la situation économique des exploitations agricoles. Si le nombre d’exploitations appartenant à l’ancienne minorité au pouvoir a diminué de façon significative ces vingt dernières années (passant de 60 000 à 40 000 unités environ), cette évolution est le fruit, d’une part, de la poursuite du phénomène d’agrandissement/concentration déjà en marche auparavant et, d’autre part, des menaces pesant sur la sécurité des biens et des personnes de ces exploitations. Cette diminution ne résulte nullement d’une situation économique dégradée, qui serait la conséquence d’une diminution drastique des soutiens publics menaçant la rentabilité de ces exploitations.

Près de 20 ans après l’élection à la présidence de la République de Nelson Mandela, la question agraire semble bien loin d’être résolue. Malgré une volonté politique constamment réaffirmée d’en finir avec les ségrégations raciales héritées du passé, et en dépit de l’allocation de moyens non négligeables aux programmes de réforme agraire, les inégalités en matière d’accès aux ressources productives et les écarts de revenus demeurent considérables. Les surfaces affectées par la réforme agraire, via les programmes de Restitution ou de Redistribution, restent faibles, et le nombre de bénéficiaires extrêmement limité. Par ailleurs, de nombreux exemples prouvent que la réforme agraire, loin de permettre un accroissement de la valeur ajoutée et des créations d’emplois, s’est traduite, là où elle a eu lieu, par une chute considérable de la production et des revenus.

Certes, les soutiens publics mis en place pour aider les agriculteurs bénéficiaires de la réforme agraire ont été notoirement insuffisants pour permettre un redémarrage de l’activité dans des conditions satisfaisantes – et ce d’autant plus que le capital initial a souvent été dégradé – mais un autre élément a contribué à l’échec de l’opération : nous l’avons vu, le soutien apporté par les pouvoirs publics au bénéficiaire se fait selon un modèle productif standard et unilatéral en tous points identique à ceux promus par le passé (moto mécanisé, spécialisé, avec de facto séparation des activités de culture et d’élevage, grand consommateur d’intrants sur les terres irriguées, d’énergie fossile et d’eau d’irrigation, et reposant en grande partie sur la main-d’oeuvre salariée). Sur les terres restituées aux communautés originelles ou celles concernées par un programme de redistribution, ce n’est pas seulement le foncier qui est restitué, mais – au moins sur le papier – l’ensemble de l’exploitation : bâtiments, infrastructures d’irrigation et de drainage, clôtures et matériel. Il semble donc que, dans l’esprit des artisans de la réforme agraire, l’ensemble est perçu comme un tout indivisible, une entreprise dont la propriété doit être transférée en bloc à un nouvel individu issu des groupes « anciennement défavorisés ». Il s’agit donc d’un transfert d’entreprise, et non d’une réforme agraire redistributive. Si le principe consistant à accompagner le transfert du foncier de celui des moyens de production nécessaires à sa mise en valeur n’est pas contestable en soi, le caractère indivisible du bien transmis repose sur le dogme, non remis en question, du modèle unique de l’exploitation « commerciale », supposée « compétitive », selon des critères rarement explicités mais de facto limités à la rentabilité financière. Ce dernier point pose la question du « modèle de développement » mis en avant par les artisans de la réforme agraire et, avec eux, de nombreux acteurs sud-africains.

Dès lors qu’il fut décidé de ne transférer que des exploitations « viables » à un et un seul bénéficiaire capable d’apporter une partie du capital et de poursuivre le processus de production à l’identique, la réforme agraire est devenue un simple outil de la politique de déracialisation de l’économie dans le cadre du programme BEE. Mais lorsque l’agriculteur bénéficiaire (emerging farmer), faute de moyens de production suffisants pour mettre en valeur lui-même son bien, se voit dans l’obligation de faire appel à une entreprise de services pour réaliser l’ensemble de l’itinéraire technique, ou même rétrocède en sous-location son bien à un entrepreneur voisin, le processus de « réforme agraire » se traduit, dans les faits, par une concentration accrue, sinon de la propriété foncière, des unités de production détenues par l’ancienne minorité au pouvoir.

Par ailleurs, le modèle promu est patronal, le processus de production reposant très largement sur la main-d’oeuvre salariée. Les conséquences de ce choix sont considérables. Le niveau très élevé des revenus agricoles dégagés par la plupart des exploitations agricoles « commerciales » ne provient pas seulement de la forte productivité du travail, mais aussi et surtout d’un partage inégalitaire de la valeur ajoutée, très défavorable aux travailleurs mais favorable à la rémunération du capital et du dirigeant de l’entreprise. Nous l’avons vu précédemment, reproduire ce modèle social, c’est reproduire les rapports sociaux hérités de l’ancien régime en asseyant la rentabilité financière de ces futures exploitations agricoles « noires » sur un partage tout aussi inégalitaire de la valeur ajoutée, au détriment de la création d’un revenu plus justement réparti.

Le modèle de l’exploitation capitaliste ou patronale de grande dimension, spécialisée, bien équipée mais fonctionnant sur la base d’une abondante main-d’oeuvre salariée pour les travaux saisonniers restés manuels, peut-il répondre aux formidables enjeux de la question agraire sud-africaine ? Face au sous-emploi massif qui frappe les campagnes, l’enjeu de l’agriculture sud-africaine n’est pas tant celui de créer des emplois salariés formels (de moins en moins permanents d’ailleurs, remplacés par des contrats temporaires précaires) mais d’accroitre l’activité en milieu rural, de créer de la valeur ajoutée et du revenu. Rien n’indique que le modèle de l’exploitation reposant sur le salariat soit le mieux indiqué pour cela : il faudra, au contraire, promouvoir des systèmes de production et des modalités d’accès aux ressources faisant la part belle à la rémunération du travail plutôt qu’à celle du capital.

Une priorité est donc d’identifier des leviers d’action qui permettraient de promouvoir le développement, par les populations noires, de processus de production à la fois créateurs d’emplois et de valeur ajoutée, moins coûteux pour la collectivité que ceux favorisés par le passé, et caractérisés par un partage de la valeur ajoutée moins inégalitaire. Aucune issue ne semble envisageable sans une remise en cause de l’unicité du modèle de développement proposé/imposé aux bénéficiaires de la réforme agraire sud-africaine et, au-delà, au monde rural dans son ensemble. Pour cela, il est urgent de redévelopper une agriculture familiale marchande, et non plus seulement d’infrasubsistance. Rappelons-le : quatre millions de Sud-Africains, issus de 2,5 millions de foyers ruraux, seraient aujourd’hui engagés dans une activité agricole (Alibert et Hart, 2009). Malgré un accès des plus limités aux intrants, à l’équipement et aux marchés et en dépit de revenus extrêmement faibles dégagés par ces systèmes de production, la participation de ces activités à la sécurité alimentaire de beaucoup n’est sans doute pas négligeable. Mieux encore : quand l’accès à l’eau d’irrigation et à un minimum de capital est assuré, une agriculture paysanne relativement dynamique existe encore, ou se développe à nouveau.

Hubert Cochet est Professeur titulaire de la chaire d’Agriculture Comparé et Développement agricole à AgroParisTech, Paris. De 2005 à 2011, il a été le président d’AGTER, dont il est membre fondateur.