Caderno de propostas. Políticas fundiárias e reformas agrárias. Parte I. Segunda Questão: como garantir um acesso à terra segundo o interesse da maioria da população? (5 de 5)

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5. As políticas agrícolas visando otimizar a estrutura agrária

Se as reformas agrárias são freqüentemente incontornáveis quando a polarização da estrutura agrária tornou-se muito forte, elas não podem, evidentemente, constituir um mecanismo permanente de intervenção pelo seu custo econômico e político.

São outros tipos de políticas fundiárias, políticas de regulação permanente dos mercados fundiários visando otimizar a distribuição dos recursos fundiários no tempo e impedir processo indesejáveis de concentração⁷⁴ que são necessários. Estas políticas fundiárias devem, também, permitir a evolução da estrutura agrária, tornando possível a modernização das unidades familiares.

Este tipo de políticas foi determinante na maior parte dos países desenvolvidos, particularmente na Europa Ocidental. Enquanto que há alguns anos, as trajetórias históricas dos países desenvolvidos constituíam, muitas vezes, referências obrigatórias para quem se interrogava sobre os processos de desenvolvimento nos países em desenvolvimento⁷⁵, elas foram, hoje, apagadas da maior parte dos textos de referência dos economistas trabalhando para os organismos internacionais ou de cooperação⁷⁶. O dogma neoliberal penetrou tão poderosamente os espíritos que falar de regulação dos mercados parece hoje uma blasfêmia. Mesmo no seio da comunidade européia há poucas vozes para reivindicar o interesse de políticas fundiárias que, porém, contribuíram muito à criação de condições para o desenvolvimento econômico.

Estas políticas podem ser de naturezas diferentes:

• Intervenções corretoras nos mercados fundiários. O exemplo das SAFERs na França é tema de uma ficha específica, no tomo dois do caderno⁷⁷.

• O remembramento, quer dizer o remembramento de glebas que permite agrupar os lotes divididos, geração após geração tornando-se pequenos ou estreitos demais para permitir o uso dos meios técnicos modernos. A recomposição exige, para poder ser realizada com um custo razoável e sem problemas jurídicos demais, uma grande participação por parte dos produtores que devem entrar em acordo a fim de realizar de forma amigável as trocas de áreas, permitindo a constituição de unidades viáveis.

• Intervenções nos outros mercados e, particularmente, no mercado financeiro. A mais importante e a mais diretamente ligada com nosso assunto é o crédito fundiário, que constitui um complemento imprescindível para a maioria dos mecanismos destinados a melhorar o funcionamento dos mercados fundiários. Na ausência de mecanismos de financiamento acessíveis para os produtores, a terra posta à venda só pode se comprada pelos mais ricos e pelos grandes proprietários de terras, o que provoca uma tendência à concentração de propriedade⁷⁸.

• Uma política fiscal integrando impostos fundiários que constituem, in fine, a única maneira de poder compensar os efeitos de renda.

• Uma regulamentação das heranças ou dos regimes fiscais incitativos que os dirijam para um só beneficiado⁷⁹.

• Um conjunto de auxílios específicos ligados a uma política das estruturas, instalação dos jovens agricultores, aposentadoria antecipada dos produtores idosos, mas estas medidas implicam que o Estado disponha de meios para implantar tal política.

• Ou mesmo a autorização de produzir em conformidade com uma política das estruturas.

Não se deve esquecer, também, as políticas ligadas às formas de arrendamento das quais já falamos a respeito ao tratar da garantia dos direitos dos produtores (regulamentação da parceria e dos arrendamentos, que encontramos na maior parte dos países europeus).

A separação da produção e da propriedade pode constituir uma outra maneira de administrar a estrutura fundiária, corrigindo os problemas ligados às transferências da terra de uma geração à outra⁸⁰.

Enfim, apoios a regiões desfavorecidas são quase sempre necessários para alcançar um desenvolvimento homogêneo sobre o território de um país. Neste sentido, o exemplo dos Países Baixos é particularmente instrutivo. Este país, que dispõe de um sistema de gestão da estrutura fundiária no qual o Estado intervém de forma importante, ao lado das organizações profissionais, manteve até muito pouco tempo um sistema de preços regionais destinado a compensar as desigualdades de produtividade regionais, e sua agricultura tornou-se uma das mais produtivas da Europa⁸¹.

Se estas políticas foram conduzidas, principalmente, pelos países desenvolvidos, elas são importantes, também, para os países em desenvolvimento. A Albânia, após uma redistribuição das terras tão radical como tinha sido feita na época da coletivização, precisa hoje de uma política de estruturas⁸². A política de estruturas é igualmente tão fundamental nos outros países de bacia mediterrânea⁸³.

Quadro # 15. Alguns exemplos de políticas fundiárias na Europa Ocidental⁸⁴

Todos os países da Europa Ocidental têm uma estrutura agrária fundada na produção familiar comercial. Como administraram suas estruturas de forma a permitir sua modernização e evitar a formação de grandes estruturas de produção capitalista ?

A comparação das situações da Dinamarca, dos Países Baixos⁸⁵, da França, da Itália, da Espanha e do Portugal é muito interessante. Os países do Sul da Europa apresentavam, na sua parte meridional, uma estrutura agrária de latifúndio que exigiu a implantação de reformas agrárias. Vamos nos limitar, aqui, na consideração de seu território setentrional, onde a pequena produção dominava.

A participação das organizações de produtores parece ter constituído um fator essencial para o sucesso das políticas de estruturas. Ela foi muito mais importante nos países do Norte.

• Na Dinamarca, a política de controle das estruturas começou a implantar-se desde o século XVIII. A política agrícola apoiou-se « num campesinato muito bem organizado, enquadrado, disciplinado em « sindicatos agrícolas » (Land-boforeniger)", fundados para dirigir a luta visando a liberação política e econômica do campesinato, que impulsionaram, em seguida, a construção de um poderoso setor cooperativista.

• Nos Países Baixos, a Fundação para a Administração das terras, criada em 1950, atua de forma prioritária nas zonas de reordenamento do espaço rural, no âmbito; da política de incentivo à cessação de atividade, mas pouco no mercado livre. de 1953 a 1963, as vendas de terras agrícolas foram submetidas a um controle duplo (preços e compradores). O controle das parcerias foi mantido. A política agrícola é co-gerida por organizações profissionais e o Estado.

• Na França, a política de estruturas, o estatuto do Arrendamento, as SAFERs puderam funcionar graças à co-gestão, Estado – Organizações Profissionais e impor-se por causa das lutas camponesas do pós-guerra.

Nos países do sul encontramos, também, políticas atendendo as mesmas aspirações, mas a fraqueza relativa das organizações camponesas, especialmente na Espanha, não permitiu alcançar os mesmos resultados. Os países do sul da Europa também procuraram explicitamente desenvolver a produção familiar. Encontramos em toda parte políticas de remembramento mais ou menos bem sucedidas e tentativas para garantir os direitos dos produtores propietarios de suas terras.

No Brasil, um certo número de políticas semelhantes começa a ser aplicada com a participação da poderosa organização camponesa CONTAG (Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura, Brasil) e do Estado. Elas incluem, entre outros componentes, a implantação de mecanismos de crédito fundiário⁸⁶. Estes projetos, que se beneficiaram de apoios por parte do Banco Mundial, foram apresentados como projetos de substituição da reforma agrária, o que nós descrevemos como sendo « reforma agrária assistida pelo mercado ». Eles permitem, sem dúvida, que as organizações camponesas adquiram uma nova e importante experiência na área das políticas fundiárias, mas não substituirão, em nada, a reforma agrária⁸⁷.

Essas políticas de regulação dos mercado e de estruturas não são isentas de defeitos. Elas podem permitir problemas de corrupção e de distorções de naturezas diversas. O contexto europeu, sem dúvida, foi favorável à sua implantação por causa da história agrária específica do continente e porque, muitas vezes, foi na base de sistemas de co-gestão entre o Estado e as organizações camponesas que a regulação se implantou.

Mas, além desses limites, essas políticas continuam, mesmo assim, essenciais quando um país no qual a produção familiar é importante não dispõe mais de terras virgens suscetíveis de ser valorizadas. Mas, então, um certo número de condições é necessária para que elas possam se aplicar:

• Sem organizações sindicais e profissionais agrícolas fortes, representativas e democráticas é, em geral, difícil, até mesmo impossível.

• Sem uma política agrícola coerente que proteja as agriculturas familiares dos efeitos dramáticos de sua colocação em concorrência com outras agriculturas, que produzem, por razões que não têm nada a ver com eficiência econômica, a custos incomparavelmente mais baixos, também é impossível.

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⁷⁴ que levaria à realização, mais tarde, de uma reforma agrária !

⁷⁵ Ver, na segunda parte do caderno, a ficha # 5. Taiwan. Um exemplo onde a reforma agrária, a política agrícola e o desenvolvimento econômico estão em coerência. (C. Servolin, a partir de E. Thorbecke). Ver também MERLET, M. L’optimisation de l’utilisation des ressources foncières: une question stratégique de gouvernance, qui n’est plus seulement nationale, mais aussi locale, et mondiale. em « Un agronome dans son siècle. Actualité de René Dumont. » Karthala, Junho de 2002.

⁷⁶ Nada, por exemplo, sobre este assunto no texto de introdução, a conferênçia eletrônica em nívle mundial impulsionada pelo Banco Mundial em março 2001 sobre as políticas fundiáirias (fora as duas contribuições de Delahaye e M. Merlet), nem nas suas conclusões. Ver Deininger, Land Policy and Administration: Lessons learned and new challenges for the Bank’s development agenda. Preliminar Draft. 2001. e Land institutions and land policy. Creating and sustaining synergies between state, community, and market. A policy research report. 2001. Banco Mundial.

⁷⁷ Ver a ficha # 16. MERLET M. França. A SAFER, um mecanismo original de regulação dos mercados fundiários pelas organizações camponesas e o Estado.

⁷⁸ cuja importância é freqüentemente superior às divisões produzidas pelas heranças.

⁷⁹ como na Ingleterra.

⁸⁰ Ver por exemplo os Agrupamentos Fundiários Agrícolas (GFA) na França, como também a ficha # 17 de Jose Bové sobre a Sociedade Civil das Terras do Larzac, na segunda parte do caderno.

⁸¹ Ver a ficha # 15. S. DEVIENNE. Países Baixos: uma política agrícola intervencionista visando reduzir as desigualdades regionais.

⁸² Ver a ficha # 12. A. Civici. Albânia. Do coletivismo absoluto a uma radical divisão igual das terras.

⁸³ Poder-sé consultar, a este respeito, os diferentes artigos do Caderno Opções Mediterrâneas # 36 publicado pelo Institut Agronomique Méditerranéen, Montpellier 1996. Por exemplo, Ohran Dogan et Bahri Cevik Les procédures du remembrement en Turquie. e dos mesmos autores La politique d’aménagement des structures de production en Turquie. Négib Bouderbala. Le morcellement de la propriété et de l’exploitation agricole au Maroc.

⁸⁴ A partir de HERNANDEZ, Maria-Isabel. Ejemplos de políticas de tierra en varios países de Europa occidental. España, Francia, Portugal, Italia, Dinamarca. RESAL. IRAM. Agosto de 2001.

⁸⁵ Ver ficha # 15. Segunda Parte do Caderno.

⁸⁶ Ver Reforma agrária, desenvolvimento e participação: uma discussão das transformações necessárias e possíveis. Antônio Márcio Buainain José Maria da Silveira Edson Teófilo (NEAD).

⁸⁷ Sua aplicação teve como conseqüência negativa aumentar as tensões entre as organizações camponesas, provocar uma viva oposição por parte de outras organizações tais como o Movimento dos Sem Terra (MST) que temem que isso somente sirva para desviar a atenção acerca da urgência da necessidade da reforma agrária no Brasil.