Las reformas agrarias siguen siendo necesarias, pero tienen que ser diferentes

Nueva versión en castellano del articulo « Des réformes agraires sont toujours nécessaires, mais sous des formes nouvelles » ¹.

Este análisis se basa en la experiencia del autor en la reforma agraria de los años 80s en Nicaragua y en su práctica ulterior de consultor en políticas de tierra en muchos países de varios continentes.

© Michel Merlet

Una política olvidada que vuelve a ser relevante

Las primeras referencias históricas conocidas sobre reformas agrarias remontan a la antigüedad griega. Hasta los años 80, muchos actores, independientemente de sus ideologías, consideraban que se precisaba hacer una « reforma agraria » cuando las estructuras agrarias bloqueaban el desarrollo económico de un país. Con la generalización de las políticas neoliberales y el « ajuste estructural »², esta política había desaparecido de las agendas internacionales³ y sólo algunas organizaciones campesinas siguieron luchando por reformas agrarias.

Los fracasos y desviaciones de muchas reformas agrarias en el siglo XX han contribuido a que olvidemos el papel decisivo que algunas de ellas habían desempeñado en el establecimiento de condiciones favorables para el desarrollo. Este fue el caso de Japón, Corea y Taiwán, pero también de China, Vietnam y varios países latinoamericanos y europeos.

Algunos expertos del Banco Mundial contribuyeron a la confusión al proponer una « nueva » concepción de esta política, la “reforma agraria asistida por el mercado”, supuestamente en respuesta a las deficiencias de las experiencias anteriores. Con el apoyo de las instituciones financieras internacionales y en el marco de la « lucha contra la pobreza », se promovió en algunos países de América Latina, Asia y Sudáfrica, en sustitución de las reformas agrarias llevadas a cabo anteriormente por los Estados. Estos renunciaban a la coerción, y las transferencias de tierras se hacían solamente entre las partes que daban su consentimiento. Esto ha sido un fracaso en todas partes. Pero, ¿cómo podría haber sido de otra manera? si esta política consistía en ¡ofrecer a los pobres comprar las tierras de los ricos para salir de la pobreza!

No fue hasta 2004 cuando algunas organizaciones de la sociedad civil volvieron a poner el tema en primer plano organizando el Foro Mundial de la Reforma Agraria (FMRA) en Valencia. Esto contribuyó a que la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) convocara una Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural (CIRADR)⁴ en 2006.

Desde entonces, las organizaciones de agricultores se han estructurado y consolidado a nivel internacional y se han creado foros de consulta y debate entre la sociedad civil, los Estados y las organizaciones internacionales⁵. Sin embargo, al mismo tiempo, la concentración de tierras y recursos naturales ha seguido aumentando. Esta situación nos obliga a reexaminar la herramienta de política conocida como reforma agraria y las condiciones que se requieren para que los Estados puedan volver a utilizarla con éxito.

¿Qué entendemos por “reforma agraria”?

Durante los siglos XIX y XX, varias reformas agrarias tuvieron lugar en contextos políticos y económicos muy diferentes: 1/ el desarrollo del capitalismo en el campo tanto en dinámicas endógenas como en situaciones poscoloniales, 2/ la transición al socialismo o, por el contrario, 3/ la des-colectivización tras el desmantelamiento de la Unión Soviética. Formaban parte de proyectos políticos muy diferentes, incluso diametralmente opuestos, y tenían objetivos distintos:

• corregir una distribución de la tierra considerada socialmente injusta, por razones éticas, pero también de forma pragmática para evitar el aumento de la inseguridad y la violencia

• responder a los intereses políticos de un grupo que buscaba consolidar su base social frente a otros sectores del país (para las elecciones o en la economía) o frente a fuerzas extranjeras (fortalecimiento o defensa de la soberanía)

• valorizar los recursos naturales, tanto desde el punto de vista ecológico como económico, permitiendo a los agricultores beneficiarse plenamente de los frutos de su trabajo, antes acaparados en gran parte por los terratenientes, y así invertir en la mejora de sus tecnologías.

El término « reforma agraria » se utiliza de diferentes maneras, con sentidos distintos, y es por lo tanto fuente de muchos malentendidos. En este artículo, llamaremos « reforma agraria » a una intervención puntual del Estado destinada a para corregir una distribución muy desigual de las tierras agrícolas. Aunque una reforma agraria pueda tener muchos componentes que impliquen políticas distintas y complementarias, su acción básica siempre se refiere a la tierra, con:

• la expropiación, total o parcial, de grandes extensiones de tierras propiedad de unos pocos señores, con o sin indemnización.

• la redistribución de estas tierras, de forma gratuita o a través de la venta o el alquiler, a los productores que no tenían acceso a ellas o que lo tenían en condiciones muy desfavorables (pagos muy elevados a favor del propietario, sea en especie, en trabajo o en dinero).

Una vez establecida esta definición, queda claro que algunas de las políticas presentadas como ‘reforma agraria’ no son en absoluto de la misma naturaleza. Los dos ejemplos siguientes se aplican a muchos países.

• En países con grandes extensiones de tierra virgen, la promoción estatal del asentamiento de campesinos en la « frontera agrícola » puede ser una política atractiva para el desarrollo nacional y para reducir la desigualdad en el acceso a la tierra. Pero no se trata de una redistribución de la tierra y, por tanto, no es una reforma agraria. Construir infraestructuras para facilitar la instalación de campesinos y distribuir títulos de propiedad en tierras « nacionales » es políticamente más fácil que expropiar y redistribuir las tierras de los grandes propietarios. Por ello, en los años 60, cuando los Estados Unidos presionaron los gobiernos latinoamericanos para que hicieran reformas estructurales con el fin de contrarrestar la difusión de las ideas revolucionarias inspiradas por Cuba, muchos prefirieron esta opción, presentándola abusivamente como ‘reforma agraria’.

• Las reformas agrarias en los países socialistas se han caracterizado por la expropiación de los grandes latifundios y su transformación en unidades de producción estatales y/o la redistribución de parte de la tierra a los campesinos. La transformación de las unidades de producción capitalistas en unidades de producción estatales no constituye una reforma agraria: es la transformación de propiedades privadas en propiedades estatales, sin verdadero cambio agrario estructural. En cambio, la redistribución de parcelas a los campesinos con poca tierra es, efectivamente, una reforma agraria. Pero en muchos casos, los beneficiarios fueron forzados a la colectivización pocos años después de recibir las tierras. Algunas veces, se promovió una forma híbrida de colectivización, en la que la redistribución de la tierra estaba condicionada a la adopción de formas colectivas de producción cuyo marco de funcionamiento estaba definido por el Estado. Estas “cooperativas” y empresas asociativas tuvieron en muchos casos una existencia efímera, dividiendo sus tierras y vendiendo sus activos cuando desaparecía la protección estatal. A menudo se habla erróneamente de « reformas agrarias » socialistas, incluso cuando las redistribuciones fueron muy escasas y cuando se organizaron verdaderas contrarreformas agrarias, al organizarse a gran escala la desaparición o el debilitamiento de las estructuras campesinas. Lógicamente, estas políticas abrieron la puerta a la apropiación de tierras a gran escala por parte de unos pocos capitalistas cuando los regímenes socialistas se derrumbaron.

Una política de excepción

Una reforma agraria eficaz implica siempre un replanteamiento radical, vigoroso y rápido, de las relaciones de propiedad existentes en torno a la tierra. La violencia que los terratenientes ejercían contra los campesinos sin tierra se revierte contra ellos con las decisiones de los gobernantes. En muchos países, los terratenientes suelen estar muy bien representados en las asambleas legislativas. Siempre es difícil que las capas sociales dominantes de un país voten a favor de una política que afectaría directamente a una parte de ellas, incluso durante una profunda crisis económica y social. Algunas excepciones han sido la reforma agraria de 1950 en Italia y la de Frei y Allende en Chile entre 1965 y 1973, realizadas en el marco del funcionamiento normal de una democracia parlamentaria.

Por su propia naturaleza, las políticas de reforma agraria no pueden ser ni ordinarias ni permanentes: requieren condiciones particulares y un balance de poder favorable. Por ello, la mayoría de las veces se han implantado durante revoluciones, tras un conflicto armado que ha dejado al vencedor con un amplio margen de maniobra, o se han impuesto desde el exterior. Siempre han sido llevadas a cabo por gobiernos fuertes, a menudo dirigidos por los militares.

Tales medidas tienen la ventaja de transformar rápidamente la estructura agraria. Pero también conllevan riesgos. Si las nuevas estructuras agrarias y sociales no se consolidan rápidamente, si su legitimidad social no es suficiente y si el equilibrio de poderes entre los principales actores no se altera significativamente a favor de los campesinos, resulta difícil evitar una reacción y un retroceso.

Algunas reformas agrarias, como la de México a principios del siglo XX, fueron el resultado de importantes revueltas campesinas. Otras se pudieron llevar a cabo sin grandes movimientos sociales. Pero en casi todos los casos, la aplicación de estas políticas ha sido impuesta por los Estados de arriba hacia abajo: lógicamente, los campesinos que reciben tierras son considerados como siendo ante todo « beneficiarios ». Las organizaciones de productores del sector reformado, cuando existen, suelen estar separadas de las organizaciones de agricultores del sector no reformado. Esto dificulta las alianzas. Para evitar su reconcentración, las tierras reformadas son excluidas de los mercados de tierras: está prohibido venderlas o alquilarlas sin permiso del Estado. Así, los “beneficiarios” permanecen bajo la protección del Estado. No tienen la oportunidad de construir ni de aprender nuevas formas de gobernanza de la tierra que ellos mismos podrían controlar con el tiempo.

Cuando más adelante se da un cambio en la correlación de fuerzas y se establecen nuevas relaciones de poder, se suele cuestionar el principio de un estatus especial de las tierras reformadas. La vuelta brusca al mercado se traduce por lo general en una rápida pérdida de tierras por parte de una gran parte de los « beneficiarios ». Las transformaciones de las estructuras agrarias, por muy radicales que hayan sido, pueden borrarse en pocos años. Y pasará mucho tiempo antes de que vuelvan a darse las condiciones favorables para una nueva reforma agraria.

La historia demuestra que los mercados de la tierra no pueden garantizar una asignación óptima del recurso tierra. Esto no se debe, como afirman los expertos del Banco Mundial, al funcionamiento imperfecto de muchos mercados, sino al hecho de que la tierra no ha sido ni podrá ser nunca una mercancía como las demás. La tierra siempre contiene una parte de bien común. Por lo tanto, puede ser necesario en algún momento aplicar una medida excepcional, cuando la naturaleza desigual de la tenencia de la tierra se ha vuelto insostenible y cuando ninguna otra opción podría dar resultados con suficiente rapidez. Cabe señalar que siempre habría sido preferible no tener que hacerlo, si una gobernanza de la tierra diferente, unos mecanismos de regulación eficaces y unas políticas agrícolas adecuadas hubieran evitado una polarización excesiva de las estructuras agrarias.

La reforma agraria es ante todo una medida correctiva, que no puede sustituirse a las políticas agrarias que regulan el acceso a la tierra a largo plazo. Sin embargo, puede contribuir a preparar las condiciones para un cambio necesario en la gobernanza de la tierra. Si en la mayoría de los casos las reformas agrarias del pasado no lo han logrado, es probablemente porque impusieron las políticas a los campesinos desde arriba en lugar de darles un papel central las transformaciones agrarias. Es también porque no tuvieron un enfoque a largo plazo de la transformación agraria que reconociera un lugar central al campesinado. Eso permite comprender mejor porque sus resultados han sido frecuentemente efímeros e insostenibles.

¿Qué reformas agrarias necesitamos hoy?

Los recientes cambios en las estructuras agrarias en el mundo, analizados en el artículo sobre el acaparamiento de tierras de la revista POUR 2013/4 N° 220⁶, y la crisis mundial en la que se están produciendo, están volviendo a poner la reforma agraria en la agenda. Olivier de Schutter, Relator Especial de la ONU sobre el Derecho a la Alimentación, lo pidió explícitamente en su informe de 2010 sobre el Derecho a la Alimentación a la Asamblea General de la ONU.

Pero las condiciones socioeconómicas, demográficas y medioambientales han cambiado mucho y las reformas agrarias de hoy no pueden ser las mismas que las del pasado. Ya no se trata de luchar contra los terratenientes extensivos poscoloniales, que se apropiaban de la tierra sobre todo para controlar la mano de obra, ni contra los grandes señores feudales que vivían del cobro de la renta de la tierra a sus aparceros y arrendatarios.

En las últimas décadas, el desarrollo de las grandes empresas agropecuarias capitalistas parece haber dado por fin la razón a todos aquellos que han afirmado durante mucho tiempo su superioridad sobre la producción a pequeña escala. Acapara tierras comprándolas, pero también obteniéndolas en concesión o alquilándolas a bajo precio y durante muchos años a una multitud de pequeños propietarios. El creciente número de casos de « arrendamiento inverso » (reverse tenancy)⁷, en los que una empresa poderosa alquila una gran cantidad de tierras, sobre todo en Europa del Este, muestra que ya no es necesario ser un propietario formal para poder apropiarse de la renta de la tierra, cuando uno tiene capital y una relación de poder favorable. La gran empresa agropecuaria utiliza tecnologías sofisticadas, emplea pocos trabajadores por hectárea y produce para los mercados, en articulación con las redes comerciales globalizadas gracias a su amplio acceso a los mercados financieros. Por todo ello, da la impresión de ser extremadamente eficiente y la solución para el desarrollo y la lucha contra la pobreza. Pero no lo es. Las claves de la acumulación en este nuevo sector de la agricultura a gran escala no están vinculadas a la eficiencia del proceso de producción en sí, sino a tres mecanismos principales:

• la captación de diversas rentas, y en particular de la renta de la tierra, a menudo mediante la privatización de tierra comunitarias colectivas, o de otros mecanismos como el arrendamiento inverso;

• una distribución del valor añadido entre los trabajadores, los terratenientes y los propietarios de capital que beneficia en gran medida a estos últimos;

• la concentración del valor añadido en ciertos eslabones de las cadenas de valor, en detrimento de otros, a través de los precios.

Al final, las grandes empresas producen menos valor añadido por unidad de superficie que las unidades más pequeñas, como han demostrado muchos estudios de campo. Su lógica se basa en un aumento permanente de la productividad del trabajo de sus asalariados, que les permite incrementar sus ganancias. Al mismo tiempo, contribuyen directamente al crecimiento del desempleo y subempleo.

El problema del acaparamiento de tierras no se limita, por tanto, a la injusticia de despojar a la gente de sus tierras y a la distribución desigual del acceso a las mismas: el problema es también de naturaleza económica y social, pues se trata de lograr el uso más eficiente de la tierra, que es un recurso productivo limitado, razón por la cual no sólo concierne a los agricultores ⁸.

Algunas reformas agrarias del pasado, como la reforma agraria mexicana, habían puesto la gestión comunal de los territorios en el centro de su sistema. El ejido reproducía de alguna manera el funcionamiento de la comunidad rural indígena. Estas comunidades campesinas han existido en todo el mundo, en diversas formas. Las políticas de tierra y los cambios posteriores en México, como las reformas agrarias en muchos otros países, han ignorado los niveles intermedios de gobernanza, reconociendo derechos sólo al Estado y a los individuos. Esto ha tenido muchas consecuencias negativas: así, se volvió cada vez más difícil que la sociedad en su conjunto participe en la formulación de propuestas de política agraria y en su aplicación. Dado que el peso demográfico de los campesinos es cada vez menor en los países con estructuras agrarias muy polarizadas, las futuras reformas agrarias no podrán provenir únicamente de la presión de los campesinos sin tierra. Deberán responder a las necesidades de la sociedad en su conjunto, maximizar la producción de alimentos y crear el mayor número posible de puestos de trabajo.

Algunas cuestiones teóricas clave para avanzar

La reforma agraria se enmarca siempre en dinámicas contradictorias que se desarrollan en el tiempo. Lo importante no es tanto el resultado inmediato como la inflexión de las tendencias. Para poder avanzar, el equilibrio de poder debe ir cambiado de tal manera que sea siempre más fácil desarrollar acciones encaminadas a una mejor distribución de la tierra, y más difícil cuestionar los logros de la reforma.

Los derechos sobre la tierra son de diferentes tipos: derechos de uso de los diferentes recursos, derechos de gestión del espacio, es decir, de establecer lo que se puede hacer en la parcela y lo que está prohibido, y derechos de transferencia de los derechos de las dos categorías anteriores. En la práctica, todos estos derechos nunca están en manos de un único titular (el propietario), aunque los marcos legales de algunos países a veces así lo indiquen. Los distintos derechos pueden ser colectivos o individuales y se distribuyen en diferentes « paquetes” (bundles of rights) entre individuos, familias, grupos sociales o étnicos, diferentes instituciones, países, etc. Muy a menudo, las formas de organización que permitirían a una parte de la población ejercer derechos colectivos no existen (o han dejado de existir), y la concepción exclusiva de la propiedad no permite el ejercicio concomitante de derechos individuales y colectivos sobre una misma parcela. Entre el Estado y las personas hay una infinita variedad de posibles formas de organización intermediaria, de formas de hacer una gestión en común de bienes / cosas que no pueden reducirse a una sola categoría de bienes privados de mercado.

El acceso a la tierra en un momento dado es el resultado de diversos mecanismos de transferencia de los derechos de uso y de los derechos de gestión de la tierra: herencia entre generaciones y reparto entre herederos, compras/ventas, arrendamientos, expoliaciones y conquistas, prescripción de derechos anteriores, esencialmente. El mercado es sólo un mecanismo de transferencia de derechos entre otros. Reconocer que existen diferentes tipos de derechos y diferentes clases de titulares de derechos, individuales y colectivos, a diferentes escalas, permite enfocar de forma diferente y novedosa la regulación en el tiempo de las transferencias, ya sean de mercado o no. El reto consiste entonces en crear instituciones que puedan gestionar los mecanismos de regulación y que sean susceptibles de evolucionar con la tecnología, la sociedad y la economía. Las reformas agrarias de América Latina del siglo XX no lo lograron hacer en su mayoría⁹. Al final, paradójicamente, permitieron una considerable expansión de los mercados de tierras.

Las políticas agrarias no son las únicas que influyen en la transferencia de derechos sobre la tierra. Las políticas fiscales sobre la tenencia de la tierra, las transacciones y las herencias, las políticas económicas y monetarias, las políticas de desarrollo rural y territorial, como por ejemplo el fomento de la instalación de jóvenes agricultores o la compensación de las desventajas regionales, pueden tener una fuerte influencia en la evolución de las estructuras agrarias. En algunos casos, la lucha contra las desigualdades en el acceso a la tierra debería trasladarse a la lucha contra las desigualdades creadas por los subsidios de la política agrícola, como ha sucedido con la PAC en la Unión Europea.

A modo de conclusión: un esbozo de los principios básicos de las reformas agrarias del futuro

• Deben romper con la creencia de que la producción a gran escala es más eficiente que la producción campesina, que ha dominado el pensamiento económico tanto liberal como marxista. En la actualidad, sólo la agricultura agroecológica a pequeña escala puede sacar lo mejor de cada territorio y preservar los equilibrios medioambientales, climáticos y sociales que son vitales para la humanidad.

• Deben dar prioridad a la producción neta de riqueza por unidad de superficie y permitir que el mayor número posible de personas tenga un empleo o una actividad productiva directa.

• Tienen que revisar su enfoque sobre los derechos sobre la tierra y su distribución.

  • Por un lado, hay que revisar el lema « la tierra para los que la trabajan ». Ya no se trata de dar un derecho de propiedad absoluto a cada productor, sino de dar prioridad a un derecho de uso seguro de la tierra a los agricultores y ganaderos, reconociendo al mismo tiempo derechos de gestión sobre el territorio a todos los habitantes.

  • Por otro lado, también hay que incluir en las estructuras que deben redistribuirse las grandes explotaciones capitalistas con asalariados que no responden al interés general, aunque estas no sean propietarias de la tierra. Por lo tanto, las nuevas reformas agrarias tendrán que afectar también los derechos de uso, cuando éstos están muy desigualmente repartidos.

• Deben contribuir a facilitar la creación de organismos permanentes que regulen las transferencias de tierras a diferentes niveles: la familia, el territorio, el país, las zonas regionales y, si fuera posible, el planeta, para contribuir a evitar una nueva concentración de la tierra y acelerar la transformación de los sectores no reformados.¹⁰

• Sólo se pueden promover si capas muy diversas de la población unen sus fuerzas para enfrentarse a los poderosos intereses de las empresas nacionales y transnacionales que se benefician directamente de los actuales acaparamientos de tierras. Al igual que las reformas del siglo pasado, es probable que requieran alianzas que vayan más allá de las fronteras nacionales, ya que las amenazas que plantean los acontecimientos actuales y los mecanismos que los sustentan son globales. Promover las reformas agrarias en el siglo XXI requerirá sin duda algo más que mecanismos voluntarios y códigos de buena conducta, dada la oposición a las mismas por parte de los centros de poder.

¹ una versión anterior de este artículo ha sido publicada en francés en diciembre 2013 en la revista POUR (GREP) # 220 y en el fondo de recursos documentales de AGTER www.agter.org/bdf/fr/corpus_chemin/fiche-chemin-376.html

² mal llamado porque no tenía nada que ver con las estructuras.

³ Las reformas de la tenencia de la tierra implementadas a partir de 1990 en algunos países de Europa del Este han tenido muchas similitudes con reformas agrarias, pero han sido presentadas como políticas de tierra relacionadas con la des-colectivización, sin que se utilice el término.

⁴ La última conferencia de esta naturaleza de la FAO se había hecho en 1979, ¡27 años atrás!

⁵ El CSA (Comité de Seguridad Alimentaria Mundial de las Naciones Unidas ha sido considerado por muchos como uno de los más acabados.

⁶ Una versión en castellano ha sido publicada en Francis Mestries (coord.). ¿Crisis agroalimentaria mundial o crisis civilizatoria? Universidad Autónoma Metropolitana, México, 2019. © Universidad Autónoma Metropolitana (p. 253-265), Ver Merlet, Michel (2009). Las concentraciones de tierras en el mundo, una amenaza para todos. www.agter.org/bdf/es/corpus_chemin/fiche-chemin-883.html

⁷ cuando una gran empresa alquila una vasta superficie a miles de pequeños propietarios que no pueden cultivarlas porque no tienen los medios para hacerlo. Es una situación habitual en Ucrania o Rumanía, por ejemplo.

⁸ En los últimos 15 años, la experiencia de la asociación francesa Terre de Liens (www.terredeliens.org/) confirma que los habitantes de un territorio no son indiferentes a la forma en que se gestionan los territorios en los que viven, y que esto no se manifiesta sólo a través de su voto en las distintas elecciones. Al contribuir económicamente a la instalación de productores que cumplen sus expectativas en materia de medio ambiente y opciones sociales, los miembros de esta red de asociaciones locales reclaman un derecho de gestión de la tierra, aunque ellos mismos no sean productores. Sin embargo, el marco jurídico vigente en Francia les obliga a adquirir la propiedad de forma colectiva para ejercer este derecho. La compra se hace con recursos aportados por numerosos socios que benefician de ventajas fiscales. Sus acciones han permitido avanzar en la reflexión y mostrar que otra política es posible. Pero la compra de tierras no puede constituir en sí una solución generalizable para modificar las tendencias evolutivas de las estructuras agrarias en Francia.

⁹ Cuando la tierra había sido redistribuida a organismos colectivos, como fue el caso en México, con los ejidos que regulaban el uso familiar e individual, esta dinámica de ampliación de los mercados de la tierra se vio frenada durante mucho tiempo, pero estos organismos colectivos tuvieron dificultades para evolucionar y adaptarse a los cambios, y fueron tomados como rehenes por el Estado y sus políticas clientelistas.

¹⁰ Los mercados son incapaces de redistribuir el uso de la tierra entre los productores más eficientes, como supone la economía neoliberal. Esto no se debe a que sean imperfectos, sino a que la tierra siempre tiene dimensiones tanto de bien común (a diferentes escalas) como de bien individual.