Ejemplos de políticas de tierra en varios países de Europa occidental

PROLOGO (Michel Merlet ¹)

Se han hecho numerosos trabajos y existe una amplia bibliografía sobre las reformas agrarias. Este tema se volvió de nuevo de actualidad con las « políticas de reforma agraria asistida por el mercado » que promueve hoy el Banco Mundial. Las formas de volver más seguros los derechos sobre la tierra constituye otro tema bien documentado. La modernización de los sistemas de registro y de catastro de las propiedades ha sido hasta ahora una de las prioridades de las Instituciones Financieras Internacionales y de los Donantes. En Africa, muchas investigaciones se han llevado a cabo durante los últimos años, evidenciando la diversidad de las situaciones y la multiplicidad de los derechos que llevan a su vez a diversos sistemas para garantizar los derechos.

El interés de una agricultura moderna fundada sobre la producción familiar es ahora compartido por un numero creciente de personas, y existe un consenso para constatar que el funcionamiento de los mercados de la tierra, donde existen, no es nunca perfectamente competitivo. El mercado no redistribuye la tierra a los agentes más capaces de darle un uso en conformidad con el interés general. El propio Banco Mundial reconoce la necesidad de realizar en algunas circunstancias reformas agrarias, para corregir estas insuficiencias del mercado, afirmando sin embargo que son más que todo las imperfecciones de los otros mercados las que son responsables de esta situación de imperfección de los mercados de tierra. Sin embargo, se puede demostrar fácilmente que las cosas no son tan sencillas, y que los mercados de tierra no logran por lo general regularse por si solo. Las políticas de intervención sobre estos mercados constituyen por lo tanto herramientas esenciales para muchos países en vía de desarrollo.

Si los países de Europa Occidental fueron el escenario de historias agrarias muy diferentes, se caracterizan por tener en su mayoría sistemas agropecuarios basados en la pequeña producción familiar. Establecieron en momentos históricos distintos diferentes políticas agrícolas y en particular políticas de tierra (llamadas a veces « de estructuras ») que tenían como objetivo permitir la modernización de los sistemas de producción agropecuarios, evitando que el libre juego del mercado produzca cambios contrarios al interés de la sociedad en su conjunto. El ejemplo francés, con las « politiques des structures », las SAFER, es probablemente uno de los que ha ido más lejos en esta vía. Pero no ha sido desde lejos, el primero en Europa, y representa una posibilidad entre otras de política de tierra eficiente para que la pequeña producción mercantil pueda expresar su potencial.

Paradójicamente, la experiencia de las políticas de tierra de los países de Europa Occidental ha sido muy poco tomada en cuenta en los debates sobre las alternativas de desarrollo para los países del Sur ó del Este . Tampoco existen a nuestro parecer libros de síntesis que hagan una presentación comparativa de estas. La documentación existe en cada país, en idiomas diferentes, y no resulta fácil sacar las lecciones de estos procesos.

El trabajo de RESAL en Nicaragua para la Unión Europea, llevado a cabo por el IRAM consiste entre otras cosas a apoyar el Ministerio de Agricultura en la definición de una política de tierra. En ausencia de suficientes referencias nacionales o centroamericanas, se necesitan documentos de formación de discusión y de análisis que presenten síntesis de experiencias originales de diferentes países desarrollados o en vía de desarrollo.

La idea de realizar este estudio nació en esta dinámica. Queríamos disponer de un documento que presentara distintos casos de políticas de tierras de varios países europeos para alimentar la discusión sobre el tema en Nicaragua. Pero este documento será también de utilidad en otros países vecinos, en particular en Honduras, donde la Unión Europea apoya dentro de sus actividades sobre seguridad alimentaria otro programa sobre el tema de acceso y seguridad de la tenencia de la tierra.

La información necesaria a la preparación del documento se obtuvo en base a algunas entrevistas con un número reducido de personas y a partir de la consulta de documentos y de trabajos de investigación existentes. La época en la cual se tuvo (por razones administrativas) que realizar el trabajo, julio y agosto (2001), dificultó la realización de las entrevistas y el acceso a algunos centros de documentación. A pesar de esto, se pudieron hacer unas síntesis de las políticas de tierras de cinco países europeos muy distintos Dinamarca, Francia, Italia, España y Portugal.

Los casos no tienen todos el mismo nivel de profundidad, pero aportan elementos básicos para reflexionar sobre las políticas aplicadas. Con un tema de investigación tan amplio y un tiempo de elaboración tan corto, este estudio es en primer lugar una invitación a profundizar la reflexión. Esperamos poder ampliar el examen de las políticas de tierra a las principales situaciones que no fueron abordados, las islas británicas, y los países germánicos, y completar progresivamente el panorama a nivel de Europa occidental.

Si bien no se trata de un trabajo terminado, el estudio de Maria Isabel Hernandez es muy rico. La información que presenta, en forma accesible, es de gran interés, y estamos seguros que dará lugar a interesantes comparaciones y a debates constructivos. No solo será útil para los políticos y agro-economistas de América Central, pero también para muchos europeos, quienes por lo general desconocen la diversidad de las políticas de tierra de su continente, a pesar de la importancia que tuvieron en el desarrollo económico en el siglo XX.

¹ Ingeniero Agrónomo (IRAM). Experto de la Red Europea de Seguridad Alimentaria (RESAL - Unión Europea)