El marco legal en Guatemala en cuanto a gestión de tierras y bosques

La herencia colonial

El marco legal guatemalteco actual presenta algunos rasgos que vienen directamente de las leyes del sistema colonial español, y otros que son el producto de su transformación después de la independencia del país en 1821. Así, la herencia colonial no solamente se manifiesta en el campo de las leyes, sino también en el de las estructuras sociales y de poder que existian al momento de la independencia y que determinaron en gran medida la evolución posterior del marco legal.

Desde los primeros tiempos de la época colonial, el sistema legal guatemalteco desconoció los sistemas no-estatales o informales como fuentes posibles de derecho (en particular los sistemas de derecho consuetudinario implementados por las comunidades indígenas nativas). Como resultado, y hasta muy recientemente, las únicas normas y reglas reconocidas por el sistema jurídico formal eran las que contiene el marco legal del país. De la misma forma, el único sistema reconocido para monitorear el cumplimiento de dicho marco regulatorio y para resolver los conflictos es el sistema formal implementado por el Estado.

La evolución pos-independencia, con la introducción del ‘código civil’, coloca el país en la familia de sistemas de derecho de tipo civilista, que tienen en común caracteristicas espécificas que los diferencian de otros sistemas como el del common law, presente en muchos países que han sido colonizado por Inglaterra. Entre estas características, señalaremos una que es de particular importancia para los temas que nos interesan: el marco legal que regula el comportamiento de los individuos tiene que estar escrito en documentos legales de diferentes niveles (Constitución, código civil, leyes, decretos, etc.) y no se basa fundamentalmente, como es el caso en el common law, en el reconocimiento de sistemas preexistentes y en la jurisprudencia. La noción de certeza jurídica que está causando mucho debate en Guatemala en la actualidad se deriva de esta concepción: menosprecia el peso que tiene el reconocimiento social de derechos cuando no exista un documento formal que los sostenga; al contrario, sobrevalora documentos escritos, que pueden en algunos casos haber sido el producto de procedimientos no completamente legales o ilegitimos, es decir no validados por las poblaciones.

Sin embargo, los ejemplos concretos de gestión local de la tierra y los bosques (Ver fichas sobre estudios de caso) demuestran los limites de este enfoque. En la práctica, se ve que coexisten una multiplicidad de marcos regulatorios, algunos formales, otros informales. El conjunto de reglas y normas que gobierna en el terreno el comportamiento de los individuos es una mezcla de dichos marcos regulatorios. De la misma forma, los sistemas organizativos que rigen al cumplimiento de este conjunto de reglas y normas van mucho más allá del sistema jurídico formal del Estado e incluyen muchas formas organizativas locales informales.

El marco legal en torno a la tierra

El marco regulatorio guatemalteco en torno a la tierra se caracteriza por los siguientes aspectos:

1. La imposición de los derechos desde arriba

Con la apropiación de los territorios de la región por la Corona Española, justificada legalmente por las Bulas papales de 1493, se inicia un sistema de constitución de derechos sobre la tierra « desde arriba »; es decir que los derechos eran dados a diferentes actores por el rey de España. Sin embargo, estos derechos no correspondían en este entoncés a lo que conocemos hoy como « derecho de propiedad »: eran más bien de tipo « feudal », reconociendose la coexistencia de distintos derechos y derecho tenientes en un mismo espacio. El sistema de attribución de derechos desde arriba se mantendrá después de la independencia, cuando los Estados independientes heredarán del rey de España el dominio legal sobre todo el territorio nacional. Tanto durante el periodo colonial como después, el poder central ha asignado, o despúes vendido, las tierras a quienes estimaba conveniente. Veremos más adelante que la naturaleza de los derechos cambió de forma significativa durante el siglo XIX y XX.

Mas precisamente, este sistema tiene cuatro implicaciones importantes:

• Se considera que el Estado tiene el derecho primero sobre todas las tierras del país y puede ceder o vender este derecho (o parte del mismo) a actores privados (individuales o colectivos). En este proceso, el ‘título’ otorgado por el rey de España durante la colonia, o por el Estado nacional después de la independencia, juega un papel clave: se encuentra obligatoriamente al origen de la obtención de cualquier derecho por los actores privados o otros actores públicos. Estos pueden posteriormente vender y transferir legalmente estos derechos a otros actores.

• El sistema de administración de los derechos sobre la tierra se basa en el registro de los títulos otorgados por el Estado (o el rey) así como el registro de las posteriores transacciones de transferencia de derechos. En Guatemala el Registro General de la Propiedad ha estado jugando este papel. Los derechos registrados en el Registro General de de la Propiedad son considerados superiores a cualquier otro tipo de derechos, como por ejemplo a los derechos definidos por procesos locales de legitimización. Más recientemente, se ha empezado a establecer un registro de información catastral complementario del primero y que precisa la ubicación de los terrenos en el espacio.

• La prueba de propiedad se basa esencialmente en documentos reconocidos formalmente por el Estado (títulos, escrituras legales).

• Existe un débil reconocimiento a los procesos de construcción de derechos desde abajo. Por ejemplo, el concepto de « prescripción adquisitiva », o usucapión, que es muy importante en los países europeos de tradición civilista, está incluido de forma incompleta dentro del marco legal guatemalteco. La « prescripción adquisitiva » corresponde al reconocimiento legal, después de cierto periodo de tiempo y cuando se cumplen ciertas condiciones (posesión « en concepto de dueño », pública, pacífica, y sin interrupción), de derechos de propiedad sobre la tierra poseida (es decir derechos que están al mismo nivel que los derechos cedidos directamente por el Estado).

El código civil guatemalteco solamente permite la « prescripción ordinaria », que exige la buena fe, la existencia de un « justo título » como fundamento legal y la posesión durante 10 años, pero no hace mención alguna de la « prescripción extraordinaria » que por lo general en los otros países de derecho civilista, no exige ni buena fe, ni « justo título », pero un periodo más largo de posesión, correspondiendo por lo general a una generación (30 años, en muchos países).

Es a menudo la figura del « titulo supletorio » que se utiliza en este caso, pero ha sido empleado con mucha frecuencia como mecanismo para usurpar tierras de comunidades indígenas y campesinas, que carecían de título legalmente registrado.

2. El predominio del concepto de propiedad absoluta

El concepto de « derecho de propiedad » que predomina en el marco regulatorio guatemalteco es el producto de la evolución de la situación colonial en un contexto en el cual la posición de los grupos sociales dominantes (españoles « criollos » e inmigrados) era muy fuerte en relación a las poblaciones indígenas y mestizas pobres.

A finales del siglo XIX, la importación del código civil Napoleónico a América Central en el marco de las « reformas liberales », por la correlación de fuerzas existentes en esta época, va a dar lugar a una figura de derecho de propiedad diferente del concepto feudal que había prevalecido durante la colonia, pero también muy diferente de la que se construyó en Europa. La construcción desde arriba va a reforzarse (ver nota anterior sobre la prescripción), y el carácter absoluto de la propiedad volverse cada vez más fuerte.

Esta concepción de la propiedad de la tierra es absoluta pués el propietario detiene al principio por definición todos los derechos sobre un trozo de terreno. Se vuelve al mismo tiempo exclusiva, hablandose de « la » propiedad y no de derechos de distintas naturalezas que podrían pertenecer a distintas personas o entidades.

Un principio básico del codigo Napoleónico es que todos los tipos de derechos posibles (el de hacer uso de los recursos, el de decidir lo que se puede hacer y lo que no se puede hacer y el de transferir los derechos anteriores por un periodo especifico o de manera definitiva) están en mano del propietario del bien. Sin embargo, el Código Civil considera también desde el inicio la posibilidad de reconocer derechos especificos a actores distintos del propietario (servidumbres, efecto de las leyes y reglamento). Son estos procesos de sustracción de derechos al principal detentor de derechos, al propietario, a favor de otros individuos, o de instancias colectivas, que han sido claramente minimizadas en la evolución del derecho guatemalteco.

El marco legal guatemalteco reconoce parte de éste aspecto al introducir limitaciones posibles a la propiedad absoluta (como por ejemplo a través del reconocimiento de la existencia de servidumbres y de la posibilidad de expropiación previo pago de una indemnización). Sin embargo el enfoque de propiedad absoluta sigue jugando un papel ideológico fundamental en el debate nacional alrededor del acceso y de la gestión de la tierra.

Por ejemplo, los intentos históricos de redistribución de tierras (Ver La situación de la tierra y de los bosques en Guatemala) no han cuestionado la noción de propiedad absoluta individual. La correlación de fuerzas no ha permitido tampoco que se establezcan procesos existosos de redistribución de la tierra a gran escala. En este contexto, dos vías principales han sido utilizadas para intentar aliviar las tensiones originadas por una distribución muy desigual de la tierra : i) la promoción de la colonización de zonas consideradas come libres de dueño, y por ende, pertenecientes al Estado y, más recientemente y a muy pequeña escala ii) la redistribución a través de mecanismos de mercado mediante los cuales campesinos sin tierra compran tierra a propietarios que deciden, voluntariamente, de vender sus propiedades.

La constitución guatemalteca, en su artículo 39 protege dicha concepción de la propiedad cuando dice: “Se garantiza la propiedad privada como un derecho inherente a la persona humana. Toda persona puede disponer libremente de sus bienes de acuerdo a la ley”.

Sin embargo, como lo demuestran ejemplos concretos (Ver fichas sobre estudios de caso), éste concepto absolutista es incompatible con la práctica donde se observa siempre que una multiplicidad de actores detienen una diversidad de derechos, tanto a nivel colectivo como a nivel individual y tanto temporarios como permanentes.

3. Un sistema jurídico inaccesible a una gran parte de la población

El marco legal, así como los procedimientos legales para hacer reconocer y respetar sus derechos, son desconocidos por una gran parte de la población, particularmente el segmento de la población que ha sido por siglos excluido de los procesos de desarrollo económico dentro del país (Ver La situación de la tierra y de los bosques en Guatemala).

De la misma forma, los servicios de administración de tierra y de resolución de conflictos son poco accesibles para muchos (por ejemplo el Registro General de la Propiedad esta altamente centralizado en la capital, lo que lo vuelve difícil de acceso para la gente del campo).

4. El desconocimiento de las tierras comunales

Es solamente a partir de los Acuerdos de Paz en 1996 que el marco legal guatemalteco reconoce y protege cualquier forma de propiedad colectiva, ya sea formal o informal y ya sea que se encuentre en tierras privadas (co-propiedades como las cooperativas), tierras estatales o tierras comunales. Sin embargo, a la fecha, el reglamento que presente las reglas y los mecanismos para hacer posible ese reconocimiento legal en el terreno aún esta en negociación. (Ver Ficha G-4. La diversidad de formas de gestión local colectiva de las tierras y de los bosques).

El marco legal en torno a los bosques

La importancia de los bosques para la sociedad guatemalteca está reconocida en la constitución de Guatemala que dice en su artículo 126: “Se declara de urgencia nacional y de interés social, la reforestación del país y la conservación de los bosques”.

De forma más específica, el marco regulatorio guatemalteco en torno a los bosques se caracteriza por los siguientes aspectos:

1. El papel central de las instituciones del Estado en la gestión de los bosques

En Guatemala, las instituciones del Estado juegan un papel clave en la gestión forestal. En efecto, para cualquier tipo de aprovechamiento forestal (ya sea para productos maderables o productos no maderables) y sin importar el tipo de tenencia que caracteriza las áreas forestales (bosques en terrenos privados, en terrenos municipales o en terrenos estatales) se necesita la autorización de una autoridad estatal (en general se trata del Instituto Nacional de Bosques y, para las áreas protegidas del Consejo Nacional de Áreas Protegidas). Dicha autorización es incluso necesaria para aprovechamientos de pequeña escala o para el autoconsumo como es el caso de la extracción de leña.

En Guatemala existe una concepción muy arraigada en muchos sectores de la sociedad según la cual la extracción de leña es la mayor causa de deforestación en el país. La única actividad que no requiere de licencia es la poda o el raleo de algunas especies (por ejemplo en el caso de los arboles de sombra para el café).

En el caso de áreas grandes, o de aprovechamientos de mayor escala, se requiere además un plan de manejo forestal realizado por un regente forestal (es decir un técnico o profesional del sector forestal) y validado por las instituciones del Estado. Esto hace que cualquier aprovechamiento forestal sea muy complicado a poner en marcha.

Sin embargo, en la práctica, aparecen muchos procesos informales de manejo forestal que no siguen exactamente (ni totalmente) estos mecanismos legales (Ver fichas sobre estudios de casos)

2. Los programas de incentivos forestales

Guatemala ha desarrollado programas de incentivos forestales a gran escala para promover la gestión forestal sostenible en el país. La ley manda a reservar el 1% del presupuesto de ingresos ordinarios del estado para que sean entregados como incentivos forestales (de los cuales el 80 % esa destinado a reforestación y mantenimiento de bosques ‘voluntarios’ y el 20% al manejo de bosques naturales).

El primer programa de incentivos forestales implementado por el estado fue el Programa Estatal de Incentivos Forestales (PINFOR). Sin embargo dicho programa tendía a ser excluyente en contra de los bosques manejados de forma comunal y de los pequeños propietarios ya que para acceder al programa se necesita demostrar la propiedad de la tierra con un titulo y disponer de un área mínima de 2 ha. A consecuencia de eso, las organizaciones comunitarias se organizaron y lucharon para lograr la puesta en marcha de un nuevo programa de incentivos forestales destinado esta vez de forma prioritaria a pequeños productores, el Programa de Incentivos Forestales para Pequeños Productores (PINPEP).

3. La devolución de la gestión forestal a actores locales

A pesar del peso de las instituciones estatales en la gestión forestal, el Estado guatemalteco ha hecho esfuerzos significativos para devolver la gestión de los bosques a instituciones locales. Dos procesos son importantes aquí.

La descentralización en el sector forestal

Como parte de la política de descentralización que ha perseguido Guatemala en los últimos años, se han creado oficinas municipales forestales. Dichas oficinas tienen todavía un poder limitado ya que todo aprovechamiento forestal sigue necesitando el aval de institucions centrales como el Instituto Nacional de Bosques o el Consejo Nacional de Áreas Protegidas. Sin embargo, juegan un papel importante ya que implementan el manejo directo de los bosques que están en tierras municipales y brindan un apoyo concreto a las instituciones estatales centralizadas (como el Instituto Nacional de Bosques).

Dicho apoyo se relaciona con:

• el control y monitoreo de la gestión forestal (identificación de zonas de protección en cuanto a agua, registro de motosierras, otorgamiento de permisos para extracción de madera para autoconsumo) y

• la promoción de actividades forestales (apoyo a iniciativas de reforestación, educación ambiental y prevención de incendios),

Las concesiones forestales de Peten (Ver Ficha G-3 Los procesos de apropiación de los recursos forestales: el caso de Petén).

Con la Reserva de Biosfera Maya, el Estado ha decidido delegar la gestión de grandes áreas de bosques que consideraba como propiedad estatal, a comunidades peteneras. Si bien es cierto que la tutela de las instituciones del Estado sigue siendo importante (las reglas de acceso, uso y manejo son negociadas entre las comunidades locales y las instituciones del Estado y el tiempo máximo de las concesiones es de 25 años), esto representa un esfuerzo no despreciable de transferencia de responsabilidades desde el Estado hacia organizaciones locales.

Es importante precisar que, en caso que el Estado otorgue concesiones, la ley forestal le alienta a dar prioridad a la puesta en marcha de concesiones comunitarias.

Este documento es una de las FICHAS PEDAGÓGICAS sobre la gobernanza de los bosques, desarrolladas en el cuadro de un proyecto financiado por la Fundación Ford y la Fundación para el Progreso del Hombre, en colaboración con los socios de la Iniciativa para los Derechos y los Recursos (RRI) en dos países, Camerún y Guatemala. Este trabajo de reflexión tiene por objeto de facilitar la comprensión de las cuestiones relacionadas con la gestión de los recursos comunes que son los bosques y la apropiación de los términos del debate por los actores interesados. La posibilidad de recurrir a ejemplos procedentes de realidades diferentes tiene como objetivo de hacer avanzar las ideas recibidas y promover propuestas y soluciones innovadoras.