FRANCE. Les lois d’orientation agricole de 1960 et 1962, à l’origine de la politique foncière actuelle

De l’après-guerre à la politique agricole des années 60

À la fin de la Seconde Guerre Mondiale, la France doit faire face à une grave pénurie alimentaire. La vie quotidienne de la population des villes est marquée par les tickets de rationnement pendant encore quelques années. Le secteur agricole est structurellement déficitaire, la production et les filières sont désorganisées. La sécurité et l’indépendance alimentaires sont au cœur des préoccupations des dirigeants de l’après-guerre, en France comme partout en Europe. Des mesures volontaristes sont adoptées pour moderniser les techniques agricoles et augmenter la production ¹.

Les effets de ces premières mesures se font sentir très rapidement ; la France devient excédentaire en céréales dès 1953. Ces évolutions génèrent dans le même temps une forte diminution du prix des produits agricoles, aux dépens des revenus des paysans qui « décrochent » par rapport aux revenus dans les autres secteurs. C’est de plus une population agricole encore nombreuse ² qui vit et exerce son activité dans des conditions difficiles (peu d’accès aux infrastructures productives et domestiques), dans des structures où l’ensemble de la main d’œuvre familiale parvient difficilement à se rémunérer. La population agricole est âgée, faute de retraite agricole, et les successions aboutissent au morcellement des exploitations et à l’éparpillement des parcelles. La superficie moyenne des exploitations est alors d’environ 15 hectares en 1955 et près de 80% des exploitations mesurent moins de 20 hectares.

Les rassemblements nationaux retentissants d’agriculteurs qui ont lieu à partir de 1953 témoignent du mécontentement grandissants des paysans, qui tolèrent de moins en moins les écarts de niveau de vie avec le reste de la population et prennent conscience de leur propre poids dans la société. Par ailleurs, dans la perspective de la construction européenne, et bien que déjà premier pays agricole en Europe occidentale, la France mesure l’enjeu économique et géopolitique d’entrer dans le marché commun avec une agriculture productive et compétitive. La pauvreté rurale et l’héritage des structures anciennes apparaissent aux dirigeants de l’époque en contradiction avec cette ambition européenne et avec le principe d’une reconnaissance de l’agriculture comme activité économique à part entière, capable de s’affirmer dans une économie non plus de subsistance mais de marché.

Ainsi s’affirme le point de vue selon lequel le processus de modernisation de l’agriculture française doit s’appuyer non seulement sur une politique de marché et de renforcement des filières, mais aussi sur un changement profond dans les structures d’exploitation, permettant d’une part l’usage des techniques modernes pour accroître la productivité (mécanisation notamment) et d’autre part assurant au monde agricole une parité des revenus avec les autres secteurs tout en garantissant aux consommateurs des prix alimentaires raisonnables et des produits répondant à leurs attentes (qualité). Par ailleurs, si l’exode rural est encore en ce temps considéré comme nécessaire pour « assurer une meilleure répartition du revenu général de l’agriculture » ³ et fournir de la main d’œuvre aux autres secteurs de l’économie en plein essor, les enjeux d’équilibre démographique et socio-économique des territoires ruraux sont toutefois considérés comme prioritaires, en particulier pour les territoires les moins favorisés (montagnes, sud de la France). Favoriser le maintien et l’installation des jeunes est donc au cœur des préoccupations. Le modèle qui est porté pour atteindre l’ensemble de ces objectifs est celui de l’exploitation familiale de taille moyenne et non celui de grandes entreprises ⁴.

Cette vision de l’agriculture fait particulièrement échos aux aspirations du CNJA (Cercle National des Jeunes Agriculteurs, branche jeune et moderniste du syndicat agricole unique, la FNSEA) ⁵, qui va jouer un rôle majeur dans la construction d’un nouveau projet de politique agricole, participant activement aux débats et à la définition des principales mesures. C’est dans ce contexte qu’émerge au début des années 60 la première véritable politique des structures agricoles, qui livre dans les lois d’orientation agricole de 1960 et 1962 un ensemble cohérent de textes visant à infléchir et encadrer l’évolution des exploitations, et qui va profondément changer le paysage agricole et rural français.

Les lois d’orientation agricole de 1960 et 1962 et leurs mesures structurelles

Les lois d’orientation de 1960 et 62 s’articulent autour de mesures de trois ordres, mentionnées comme suit dans le projet de loi soumis à l’Assemblée en juillet 1962 :

1/ « pour diminuer les coûts de production : conduire plus avant l’aménagement foncier et mieux organiser les surfaces agricoles »

2/ « pour accroître la marge bénéficiaire de l’activité professionnelle : faciliter une meilleure organisation de la profession agricole » ⁶

3/ « pour accroître la part de chacun dans la répartition du revenu national agricole : réaliser les conditions du départ ou du reclassement des agriculteurs qui ne peuvent demeurer à la terre. »

On vise notamment le développement d’exploitations de taille moyenne (entre 30 et 50 hectares) avec deux actifs, utilisant des ’techniques modernes’ et ayant une productivité suffisante pour dégager un revenu équivalent au reste de la population active.

Ces transformations supposent des transferts de terres très importants. L’État se dote d’outils permettant de maîtriser ces transferts fonciers et d’empêcher qu’un blocage de l’accès à la terre n’entrave le développement agricole, via les contraintes d’accès à la propriété notamment.

Il s’agit d’abord de mettre en valeur le droit d’usage au même titre que le droit de propriété. Pour cela, la loi d’orientation de 1960 s’appuie sur le statut du fermage⁷ (datant de 1946) et le consolide, en élargissant notamment les possibilités de modernisation de l’exploitation par le fermier (comme des travaux de drainage ou d’irrigation par exemple). La sécurisation du faire-valoir indirect permet d’assurer au fermier une continuité dans l’exploitation de la terre, comme dans son loyer, l’incitant à penser à moyen voire à long terme sa production et donc à réaliser des investissements productifs.

Particulièrement emblématique de cette politique, un Fond d’action social pour l’aménagement des structures agricoles (Fasasa) est créé, destiné à financer l’ensemble des interventions en faveur de l’aménagement des structures. Il a notamment pour vocation d’accompagner le départ d’agriculteurs âgés (cf. Fiche : Indemnité Viagère de Départ et aides au départ) et la reconversion professionnelle de la main d’œuvre (salariée ou familiale) - considérée à l’époque en surnombre - vers d’autres secteurs d’emploi en développement. Ce fond vise également à faciliter la transmission et subventionner le maintien d’un tissu agricole dans les régions particulièrement défavorisées.

Dans le même temps, est instauré le contrôle des structures ⁸. Celui-ci a pour but d’encourager les exploitations de taille moyenne, au détriment des extrêmes. Les petites exploitations doivent disparaître (en douceur autant que possible) et les grandes ne doivent pas s’étendre davantage. Ce contrôle se base sur l’instauration d’une autorisation d’exploiter, nécessaire lorsque l’on dépasse une surface fixée par département, et sur une Surface Minimum d’Installation (SMI) en deçà de laquelle le aides publiques ne sont pas accessibles. Le contrôle des structures se base sur les surfaces d’exploitation et non sur les surfaces possédées, ce qui entérine encore la prévalence de l’usage sur la propriété.

Un autre dispositif est mis en place afin d’encadrer le marché foncier agricole : il s’agit de contrôler et de surveiller la destination des terres en propriété, afin de laisser le soin à un organisme reconnu de veiller au respect de l’intérêt général. C’est la création des Sociétés d’Aménagement Foncier et d’Établissement Rural (SAFER). Elles ont une mission de régulation du marché foncier agricole, notamment via l’exercice du droit de préemption, afin que des terres soient disponibles pour des agriculteurs jugés prioritaires (installations) et afin de limiter la spéculation foncière.

La cogestion entre État et syndicat unique, moteur de ces réformes

La mise en œuvre de la politique agricole des structures s’est fondée sur une collaboration étroite entre État et syndicalisme agricole. Au delà du rôle moteur qu’elle a eu dans l’élaboration des lois, la profession agricole est également officiellement chargée de contribuer à leur application locale, dans l’optique de diffuser plus efficacement et de porter la dynamique des réformes de modernisation sur le terrain.

S’appuyant sur des antennes locales réparties sur tout le territoire, les organisations syndicales favorisent le travail de sélection des agriculteurs les plus compétents et le départ des plus âgés. Ils appliquent la politique foncière inscrite dans la loi avec l’idée que l’accès à la terre ne doit pas constituer une entrave à la modernisation. En tant que représentants élus des agriculteurs, ils affirment leur légitimité à défendre les intérêts des agriculteurs auprès de l’État, et inversement ils constituent un relai efficace auprès des paysans pour l’application des réformes.

Cette cogestion transparaît dans toutes les institutions impliquées dans le développement agricole, qu’elles soient des sociétés anonymes ou des associations. C’est notamment le cas des SAFER et des ADASEA (Associations Départementales d’Aménagement des Structures des Exploitations Agricoles) ⁹ dont les conseils d’administration sont composés de représentants des organisations professionnelles agricoles. Il en va de même dans les commissions chargées du contrôle des structures comme de la distribution des aides (françaises et européennes). Cette articulation entre niveau national et local et la confrontation des missions de service public aux réalités de terrain ont sans doute en grande partie contribué à l’efficacité de cette politique. La cogestion a cependant connu par la suite de vives critiques, liées à la prévalence du syndicat majoritaire sur ces instances de décision et l’absence de pluralisme ¹⁰ dans la représentation du monde agricole.

Lisa Gauvrit est ingénieur agronome. Elle est membre d’AGTER. Elle a coordonné le groupe de travail sur les politiques foncières rurales en France après la seconde guerre mondiale qui a permis de constituer le dossier dont cette fiche fait partie.

Cette fiche fait partie d’un dossier thématique élaboré par AGTER qui présente les mesures les plus significatives et les instruments originaux conçus dans le cadre de la politique foncière rurale appliquée en France après 1945, ainsi que ses acteurs les plus emblématiques.

Ce dossier est le fruit du travail bénévole de membres d’AGTER ou de personnes proches de l’Association, qui bénéficie de l’appui de la Fondation Charles Léopold Mayer pour le Progrès de l’Homme (FPH).

Sommaire du dossier

• FR-1. Quelques traits marquants de l’évolution des structures agraires au XXe siècle (Lisa Gauvrit)

• FR-2. Les Lois d’orientation agricole de 1960 et 1962, à l’origine de la politique foncière agricole actuelle (Lisa Gauvrit)

• FR-3. Le syndicalisme agricole et son rôle dans la mise en place de la politique agricole (Lisa Gauvrit)

• FR-4. Le Centre National d’Aménagement des Structures des Exploitations Agricoles (CNASEA) et les ADASEA (Lisa Gauvrit)

• FR-5. Le statut du fermage. Une expérience réussie de sécurisation des droits d’usage du sol des producteurs agricoles (Michel Merlet)

• FR-6. Aménagement foncier et réorganisation des exploitations (remembrement, OGAF) (Lisa Gauvrit)

• FR-7. La SAFER, un mécanisme original de régulation des marchés fonciers par les organisations paysannes et l’Etat (Michel Merlet et Robert Levesque)

• FR-8. La régulation de la taille des exploitations agricoles : le « contrôle des structures » (Gwenaëlle Mertz)

• FR-9. Les Sociétés Civiles Immobilières (SCI) et les Groupements Fonciers Agricoles (GFA) (Gwenaëlle Mertz)

• FR-10. Les associations foncières pastorales (AFP). Un exemple dans le département du Lot (Gwenaëlle Mertz)

• FR-11. « Document du Comité directeur du parti socialiste de mai 1975 », ébauche d’une nouvelle politique foncière ayant fait partie du programme politique de l’Union de la gauche

• FR-12. Les Offices fonciers, une « Utopie Foncière », d’après Edgar Pisani (Gwenaëlle Mertz)

• FR-13. La Société Civile des Terres du Larzac, une approche novatrice et originale de la gestion foncière des territoires ruraux (José Bové)

• FR-14. Un exemple d’installation d’agriculteur avec l’aide de la Foncière Terre de Liens. « Vivre sur les Causses » (Gwenaëlle Mertz)

• FR-15. Allons-nous vers la fin de la prédominance de l’exploitation agricole familiale en France? (Hubert Cochet)

• FR-16. De l’installation de nouveaux agriculteurs à la transmission des exploitations. Quelles réorientations de la politique agricole? (Paul Bonhommeau)

¹ cf. Fiche : Quelques traits marquants de l’évolution des structures agraires au 20ème siècle

²En 1954, on compte 2,2 millions d’exploitations, représentant 5,1 millions d’actifs agricoles soit 27% des actifs totaux (source : Duby, Wallon 1977)

³Exposé des motifs du Projet de Loi complémentaire à la loi d’orientation agricole, document de l’assemblée Nationale (2ème session ordinaire de 1961-1962 – Séance du 4 juillet 1962)

⁴cf. Fiche : Quelques traits marquants de l’évolution des structures agraires au 20ème siècle

⁵Voir la fiche : Le syndicalisme agricole et son rôle dans la mise en place de la politique agricole

⁶ Ce terme de profession agricole désigne en France l’ensemble des producteurs agricoles, représentés par les Organisations professionnelles agricoles (OPA).

⁷ Voir la fiche : Le statut du fermage. Une expérience réussie de sécurisation des droits d’usage du sol des producteurs agricoles

⁸Voir la fiche spécifique consacrée au Contrôle des structures

⁹ Voir la Fiche consacrée aux CNASEA et ADASEA

¹⁰Voir la fiche sur le Syndicalisme agricole