Caderno de propostas. Políticas fundiárias e reformas agrárias. Parte I. Primeira Questão: como tornar seguros os direitos dos usuários ? (1 de 2) (em português)

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De cara, evitemos limitar a reflexão aos « proprietários », procurando levar em conta o conjunto dos beneficiados e o conjunto dos usuários. Poderemos assim sublinhar os pontos em comum entre as diferentes situações e fazer « com as propriedades »¹⁴ um caso particular entre outros.

1. Origem e fundamentos dos direitos

A primeira interrogação que encontramos é relativa à origem dos direitos dos indivíduos ou dos grupos sociais sobre a terra. Esta pergunta leva àquela do reconhecimento dos atores, à consideração das diferentes percepções que cada um pode ter dos outros e da legitimidade das diversas formas de organização ou de intervenção¹⁵. Não é possível reconhecer direitos a grupos cuja especificidade não é reconhecida: não se trata só de m problema legal, mas também de um problema social.

Correndo o risco de simplificar bastante, destacaremos duas grandes famílias de fundamentos dos direitos sobre a terra¹⁶ :

• Os direitos adquiridos no decorrer do tempo, muitas vezes pela validação social de uma relação de força. No plano legal, trata-se do mecanismo da prescrição aquisitiva (usucapião) que é então usado: os direitos anteriores cessam, com certas condições, de ser validos no final de um período cuja duração pode variar consideravelmente segundo os países. Estos direitos estão freqüentemente, mas nem sempre, em relação com o trabalho investido, como uma extensão dos direitos sobre os produtos deste trabalho.

• Os direitos concedidos pelo Estado (títulos fundiários, vendas, doações …). Um caso típico das situações coloniais, o sistema jurídico procura estabelecer este tipo de direito independentemente do primeiro, mesmo se na realidade, a faculdade do Estado em atribuir esses direitos diz respeito, em última instância, ao fenômeno anterior (domínio colonial adquirido pela força). Os instrumentos fundamentais são, então, título fundiário, que parece fundar o direito, e o cadastro.

Esta descrição não estaria completa se nós falássemos das justificativas ideológicas que podem ser apresentadas como fundamentos dos direitos: portanto a invocação de direitos de origem divina pode tomar formas muito variadas. No âmbito do pensamento único do qual vivemos a generalização, a afirmação do caráter universal da propriedade tem a ver, de uma certa forma, com esta mesma lógica.

2. Os diferentes sistemas de registro e de validação dos direitos.

O registro e a informação sobre os direitos de propriedade

Existem pelo mundo afora, diferentes sistemas de registro dos direitos de propriedade, com ou sem cadastros e registros da propriedade. Estes sistemas são muito variados e suas diferenças são ligadas à história (ver quadro # 3 e quadro # 4).

Na França, o sistema fundiário não estabelece os direitos de uma maneira absoluta, mas baseia-se numa forte presunção da existência destes direitos. Na Alemanha, o livro fundiário registra direitos que foram validados anteriormente por juizes. Nos sois casos, estes direitos constituíram-se gradativamente no decorrer da história, pelas relações de força, das leis, mas não são oriundos, principalmente, da entrega de títulos fundiários pelo Estado.

Quadro # 3 Dois exemplos de sistemas de informação sobre os direitos fundiários¹⁷

O sistema francês de informações fundiárias¹⁸

Baseia-se no Cadastro e na Conservação das hipotecas. Estes dois instrumentos dependem do Ministério das Finanças (Fazenda, Direção dos Impostos). Tem três missões essenciais: fiscal (avaliação dos bens fundiários e estabelecimento das bases de tributação), jurídica (identificação das propriedades, dos proprietários e de seus direitos) e técnica (coordenação e verificação pela cartografia em grande escala)

O cadastro foi realizado na época napoleônica num objetivo fundamentalmente fiscal. Limita-se em levar em conta os proprietários aparentes, suscetíveis de pagar os impostos. Se os documentos cadastrais (plantas e fichas de informação sobre os proprietários das áreas) não têm oficialmente um efeito jurídico em si, a articulação estabelecida gradativamente com o sistema de divulgação fundiária (extratos cadastrais e números de identificação espacial das áreas) fez com que a jurisprudência lhes reconhecesse um certo valor probatório.

O sistema francês de divulgação fundiária limita-se em aceitar o depósito dos atos relativos aos direitos reais e à sua transcrição com finalidade de esclareciminento a respeito dos terceiros, em nível das instituições descoladas da conservação das hipotecas. Segundo o direito francês, é a sucessão de contratos entre as partes, publicamente reconhecidos e não discutidos que cria, com o tempo, os direitos. Os contratos são estabelecidos pelos cartórios (atos de compra e de venda e, outros atos ligados aos direitos reais), e sua cópia é arquivada na conservação das hipotecas.

O sistema alemão

O livro fundiário germânico tem, em primeiro lugar, uma missão jurídica: de validação dos direitos, de registro e de cadastro dos direitos perante os terceiros. Depende do Ministério da Justiça.

Ele é administrado por juizes fundiários, que examinam o fundo e a forma dos direitos quando da inscrição. Estes direitos abrangem o conjunto dos direitos existentes num território que são transcritos após terem sido validados no registro¹⁹. Assim, enunciações do Livro fundiário têm uma força probatória absoluta. A inscrição vale como título e prova a existência de um direito perante as partes e terceiros.

As propriedades são objeto de um balizamento obrigatório que constitui uma operação de iniciativa pública. O Livro fundiário é articulado com o cadastro que descreve os imóveis e os identifica. O cadastro pode depender deste mesmo ministério ou de outro. É utilizável também para fins fiscais.

Esse sistema oferece, claro, uma grade segurança, mas sua implantação é longe e dispendiosa.

O sistema Torrens, ao contrário, e os sistemas de matrícula derivados, nasceram em contextos coloniais e deferem sempre dos regimes fundiários das metrópoles: a atribuição da terra pela potência colonial (e a entrega de títulos que a acompanha) constitui a única fonte de direito reconhecida sobre a estrutura fundiária.

Na América Latina, o sistema fundiário estabelecido pelos espanhóis e os portugueses origina-se na mesma lógica²⁰, que era também aquela das colônias do Império Romano, com sublinha J. Comby. Encontramos, hoje, a mesma dificuldade em reconhecer a existência de direitos anteriores à ocupação colonial na América Latina, na África, na Ásia (por ex. nas Filipinas²¹) ou na Oceania.

Quadro # 4 O sistema TORRENS e suas variações.

(a partir de J. Comby²² e J. Gastaldi²³)

É para Austrália, sob dominação da Inglaterra, que o Coronel Robert Torrens elaborou seu sistema (adoção do Act Torrens em 1858). Naquele país, era fácil começar do zero no que diz respeito a um direito do ocupação anterior: os aborígines australianos, aliás, só foram reconhecidos cidadãos australianos em 1967 e a Suprema Corte deste país, só os reconheceu com « primeiros habitantes em dezembro de 1993!

De forma geral, as práticas coloniais consistiram, após ter descoberto uma terra « virgem de direitos », em dividi-la entre os novos chegados. É o que aconteceu na América do Norte após ter « desembaraçado » as terras dos índios. O recorte na planta era o trabalho do cadastro, a autoridade colonial atribuía terras a cada colono e a matrícula no livro fundiário do novo colono valia como título de propriedade. As transferências ulteriores eram colocadas no registro. O sistema Torrens veio ordenar estas práticas, na maior parte das colônias.

A matricula não é obrigatória e o sistema Torrens só garante os direitos no que diz respeito às terras matriculadas. Com aparência idêntica a do livro fundiário germânico, a inscrição, uma vez feita, é definitiva e tem força probatória absoluta. O cadastro não é separado do Registro fundiário e qualquer pessoa que pede a matrícula deve estabelecer uma delimitação e uma planta feitos por topógrafos e que são integrados ao cadastro. Mas, esta semelhança só é aparente já que o sistema só reconhece, como sendo válidos, os direitos concedidos pelo Estado.

Existem outros sistemas de matrícula derivados do sistema Torrens o similares. Alguns tentam levar em conta uma parte dos direitos costumeiros, mas todos são ligados ao sistema colonial.

O sistema Torrens perpetua e institucionaliza a espoliação colonial. Mas, foi este sistema que, freqüentemente, serviu como modelo às instituições internacionais nos seus programas de regularização fundiária. Entende-se, então, que longe de limitar os conflitos, estas intervenções têm tendências em exacerbá-los.

Diante da evidência e isto, particularmente no contexto africano, o Banco Mundial teve que reconhecer que a propriedade privada nem sempre era a melhor solução a fim de alcançar a segurança fundiária. Enquanto que recomendava, em 1975, o abandono dos sistemas de posse comunitária, a divisão das terras comunais e sua atribuição privada e individual (freehold titles), Binswanger e Deininger mostram, em 1999, que o Banco reconhece doravante, que certas formas de posse comunais podem aumentar a segurança fundiária e servir de base a transações de uma forma menos dispendiosa do que os títulos de propriedades individuais²⁴. Ela reconhece, igualmente, que os sistemas costumeiros evoluem, que eles não são necessariamente arcaicos e que é conveniente encontrar, caso por caso, qual forma de posse, individual ou coletiva, é melhor adaptada²⁵.

Registro dos direitos fundiários múltiplos e segurança fundiária. Alguns exemplos africanos.

É impossível descrever os diferentes direitos agrários que encontramos na África, sobre a base das categorias conceituais do direito ocidental²⁶. Muito freqüentemente, encontramos direitos de uso, mais ou menos exclusivos, pertencendo a grupos sociais ou indivíduo distintos que podem variar, aliás, no decorrer do ano. No sul do Moçambique, por exemplo, a terra será considerada como aquela de uma aldeia ou de uma tribo, os cajueiros pertencerão a certos indivíduos, outros indivíduos terão o direito de cultivas a área e um grupo social podendo ser distinto terá o direito de caçar; estes diferentes direitos poderão ser transmitidos de maneiras diferentes e mais ou menos independentes.

A teoria dos direitos fundiarios de Etienne Le Roy²⁷, na seqüência de vários pesquisadores²⁸, precisa as diferentes regulações possíveis das relações com a terra, cruzando vários tipos de direitos (acesso, extração, gestão, exclusão, alienação) e diferentes tipos de gestores destes direitos (público, comum a um ou vários grupos segundo modalidades que podem variar, específicos de uma pessoa). É nesta mesma perspectiva que André Marty define os direitos prioritários, mas não exclusivos à água e aos recursos pastoris de uma tribo de pastores nômades sobre seu « território de base » (terroir d’attache), terrenos localizados, muitas vezes, em torno de uma fonte de água que eles organizaram e mantêm e nos quais eles permanecem regularmente a certas épocas do ano e que eles consideram como sendo seu « país ». Mas, os outros grupos nômades podem também ter acesso a estes recursos quando passam pela área, assim como eles próprios podem de uma maneira recíproca ter acesso temporariamente aos « territórios de base » de outros grupos. (ver a ficha sobre a especificidade pastoril no Sahel na parte 2 do caderno).

Um certo número de experiências inovadoras tenta levar em conta esta realidade feita com direitos múltiplos e sobrepostos. É o caso dos projetos do tipo Plan Fundiário Rural na Costa do Mafim, no Benim, na Guiné ou no Burkina Fasso. Mas estas abordagens são complexas e difíceis. O exemplo do Plano Fundiário Rural na Costa do Marfim constitui uma boa ilustração. (ver quadro 5 e quadro 6)

Quadro # 5 O Plano Fundiário Rural (P.F.R.) na Costa do Marfim. Interesse e limites. (1/2)²⁹

A implementação do Plano Fundiário Rural na Costa do Marfim começa com um projeto piloto (1989-96). Seu método, pragmático e prudente, é inovador no sentido em que ele vai de baixo para cima, ao contrário das abordagens normativas habituais. O PFR propõe-se a registrar os direitos existentes sobre os terrenos rurais, fixando os limites sobre um mapa na escala de 1/10.000e e descrevendo-os num registro no que diz respeito a cada área recenseada. Todos os direitos como são percebidos pelos habitantes da aldeia, pela administração e pelas autoridades tradicionais são registrados, tanto os direitos de uso quanto aqueles de propriedade, com o acordo e a participação ativa das partes interessadas e sem modificar, simplificar nem uniformizar os conteúdos. Os pesquisadores registram os conflitos fundiários, sem tentas resolvê-los, limitando-se a marcar na planta as zonas litigiosas.

Os inquéritos fundiários no campo são públicos e contraditórios, com elaboração de uma ocorrência co-assinada pelo produtor investigado e seus vizinhos. Os resultados dos inquéritos são relatados em assembléias públicas de aldeias, seguidos de um período de recurso de três meses, dando direito à contestação e correção dos direitos registrados e das delimitações efetuadas. Somente a partir deste momento que são elaborados os documentos definitivos. A atualização, ou manutenção devia passar pela criação de comitês de aldeias.

Na prática, um certo número de problemas técnicos emergiram: de linguagem (os termos designando os direitos e as regras locais sendo, muitas vezes, difíceis de traduzir para o francês) ocorreu, mas também com as relações com os procedimentos de concessão administrativa e pedidos de atribuição de terra que podiam ser feitas na base de inquéritos fundiários, e no que diz respeito à atestações entregues aos detentores dos direitos. O modo de levantamento baseado na área e não na exploração dificultou levar em conta o leque completo dos acordos fundiários (direitos delegados, direitos das pessoas que não são da região, eventualmente transmissíveis por heranças, as vezes combinados com acessos momentâneos sob a forma de parcerias perante beneficiários autóctones, cessões temporárias, hipoteca, locação, …)

Todavia, a filosofia do projeto que questionava a propriedade do Estado sobre as terras não apropriadas, causou numerosas oposições que levaram a fixar uma ordem de prioridade no registro dos direitos, privilegiando aqueles que eram oficialmente reconhecidos. Outra importante concessão foi o reconhecimento do Ministério da Agricultura como sendo o detentor oficial dos planos fundiários e responsável pela sua atualização.

Se o PFR da Costa do Marfim demostrou que era tecnicamente possível levar em conta os direitos sobrepostos na constituição do que poderíamos chamar de « cadastro tradicional », mostrou, também, que o verdadeiro problema era de governo local, de capacidade social de gestão do fundiário e dos recursos. É um tem sobre o qual voltaremos adiante.

Quadro # 6 O Plano Fundiário Rural (PFR) na Costa do Marfim. Interesse e limites. (2/2)

Se apesar de reservas por partes da administração, recibos e depois extratos de recenseamento foram entregues aos usuários individuais depois da implantação do Plano Piloto, nenhum documento fundiário coletivo foi entregue aos vilarejos para atestar seus direitos de seus territórios. O fato de não criar instâncias locais encarregadas da atualização permanente dos dossiês fundiários constituiu outro grande problema, não somente tornando a manutenção do sistema quase impossível, mas, também, hipotecando toda possibilidade de melhorar o governo local me relação à gestão do fundiário.

Se o projeto piloto demostrou que era tecnicamente possível, com um custo pouco elevado, fazer o inventário das áreas e dos direitos ligados (30 a 70 francos franceses por ha estimados para a fase de generalização em nível nacional da experiência), mostrou também que, sem uma vontade política clara, este tipo de operação pode ser privado de seu conteúdo.

A lei sobre o Domínio Fundiário Rural, votada em 1998, marca a vitória dos adeptos de uma gestão centralizada das terras pelo Estado e da privatização dos recursos fundiários acompanhando a concepção ocidental da propriedade: ela retorna a um sistema de matrícula fundiária generalizado. A matrícula deve ser requisitada, no máximo, três anos depois da entrega dos certificados fundiários. O acesso à propriedade é limitado ao Estado, às coletividades públicas e às pessoas físicas da Costa do Marfim, só deixando à pessoas de origem estrangeira, não tendo obtido a nacionalidade da Costa do Marfim, a possibilidade de direitos de uso não assegurados.³⁰³¹

Baseados em metodologias distintas, a implantação do Código Rural no Niger e o projeto GELOSE com a Segurança Fundiária Relativa em Madagascar, tentam igualmente levar em conta e assegurar direitos múltiplos sobre um mesmo território.

A abordagem da organização do Código Rural no Níger, começada há quase 10 anos, necessitou numerosas consultas junto aos diferentes grupos sociais e está sendo, pouco a pouco, implantada no campo através de Comissões Fundíarias que registram, em nível local, os diferentes direitos dos usuários, asseguram a divulgação e a atualização. Estas comissões incorporam as autoridades tradicionais que tinham um papel importante em matéria de gestão fundiária, mas ampliam ao mesmo tempo sua composição, integrando membros dos diferentes serviços da administração, representantes dos diferentes usuários e trabalhando não mais em nível de uma unidade de liderança tradicional, mas de várias liderenças tradicionais vizinhas. O processo está longe de ser terminado e o reconhecimento dos direitos dos pastores nômades, apesar de novos conceitos inscritos nos textos jurídicos do Código Rural, não é ainda definitivamente garantido. Observam-se avanços muito interessantes em certas zonas que demonstram que o método pode ser muito eficiente, em particular quando o processo é apoiado e acompanhado, de forma apropriada, pelos atores que não são participantes diretos nos desafios locais³². De certo modo, saindo de uma abordagem ligada à tradição francesa, a experiência nigeriana procura, também, transitar para mecanismos mais próximos das práticas da common law britânica (ver quadro # 7).

Quadro # 7 Duas abordagens opostas em matéria de reconhecimento dos direitos nos antigos impérios coloniais franceses e britânicos na África.³³

Na África do Oeste, a administração colonial britânica apoiou-se bastante nas estruturas locais de poder e autoridade para fazer a justiça, manter a ordem e a lei e cobrar os impostos. Com exceção de algumas zonas de cultivo e urbanas, o essencial dos territórios foi governado sob forma de administração indireta e pelo direito consuetudinário, por tribunais locais, segundo os princípios baseados na tradição britânica da common law. Baseados na jurisprudência, os procedimentos da common law têm uma grande flexibilidade e permitem novas interpretações quando as circunstâncias mudam. Ela mantém assim uma relação estreita com os valores do grupo social interessado, mas é, ao mesmo tempo, capaz de chegar a abusos a favor de grandes interesses locais e pode, então, ir ao encontro dos princípios de equidade.

Este sistema jurídico difere profundamente de um sistema de codificação que define desde o centro, um conjunto de regras tendo que se aplicar num país inteiro.

Os dois sistemas, de common law e de lei codificada são baseados nas experiências históricas da Inglaterra e da França nos três ou quatro últimos séculos, e não podem ser entendidos sem fazer uma referência às tensões oriundas da guerra civil inglesa do século XVII e da revolução francesa de 1789 e suas conseqüências.

Os tipos de relações entre governo e cidadãos que resultaram continuam a ser refletidas pelos sistemas jurídicos desses países e pelos sistemas administrativos e jurídicos introduzidos nos países que eles colonizaram.³⁴

A procura de uma maior “Segurança Fundiária Relativa” em Madagascar constitui outra experiência interessante em muitos aspectos³⁵. Porém, de acordo com a análise de Christophe Maldidier aparece que ela pretende ser só uma etapa intermediária antes da implementação de verdadeiros títulos de propriedade.

Em Madagascar, bem como nos casos da Costa do Marfim ou do Níger, apesar do caminho percorrido, a ruptura com os esquemas ideológicos ligados à propriedade absoluta permanece, ainda, insuficiente. Em conclusão, os sistemas de registro dos diferentes tipos de direitos estão longe, ainda, de ser totalmente operacionais na tomada em conta das realidades complexas dos direitos múltiplos que encontramos em muitas sociedades africanas e indígenas. Se a aplicação de abordagens novas e diversificadas encontrou numerosos obstáculos, estas apresentam, porém, um evidente interesse e têm um impacto real na evolução da capacidade das sociedades rurais em administrar os recursos fundiários.

Então, parece indispensável prosseguir nessas experiências, tendo consciência de que trata-se de um empreendimento de longo prazo, necessitando a constituição de um capital social³⁶ adaptado ao contexto atual. A gente poderá tornar seguros por muito tempo os direitos dos diferentes usuários da terra e dos recursos naturais somente apostando na duração e na constituição de instituições locais democráticas renovadas, capazes de assegurar uma gestão duradoura dos direitos no interesse das maiorias (ver abaixo).

Como tornar seguros os direitos dos usuários que não são « proprietários »: os arrendatários, parceiros e beneficiários de delegações de direitos diversas?

As superfícies agrícolas trabalhadas em exploração indireta (arrendamento e parceria) representam, em nível mundial, quantidades consideráveis, tanto nos países em desenvolvimento como, também, nos países desenvolvidos. Tornar seguros os direitos dos produtores que não são proprietários constitui, então, um desafio fundamental para milhões de produtores³⁷.

A exploração indireta, sob suas diferentes modalidades (empréstimos, locação, parceria, com variações infinitas) atende à situações que podem ser radicalmente diferentes segundo os sistemas fundiários nos quais se insere. Ela permite aumentar a mobilidade da terra e realizar ajustes que seriam impossíveis através de cessões de propriedades fundiárias³⁸.

A Europa continental oferece exemplos interessantes e variados, na garantia dos direitos dos arrendatários e parceiros. A Dinamarca foi pioneira neste setor, adotando desde 1786, um estatuto de arrendamento moderno³⁹. Encontramos legislações protegendo os arrendatários na maioria dos países europeus, com uma produção comercial familiar dominante. A locação realiza-se, dependendo do caso, mais ou menos entre membros de uma mesma família e não tem o mesmo papel nem as mesmas implicações segundo a forma com a qual operam-se as heranças e a legislação relativa (existem dois grandes tipos de situações segundo o sistema jurídico: 1) herança com partilha igual entre irmãos e irmãs, implicando uma divisão dos direitos fundiários a cada mudança de geração e 2) possibilidade de um sistema de herança que não divide as fazendas: derivado dos sistemas com « direito do primogênito »)

Apesar da França ter estado na origem da invenção histórica do conceito de propriedade absoluta é, paradoxalmente, neste país que encontramos um dos exemplos mais radicais de garantia dos direitos dos locatários e dos parceiros. Esta política, adotada na metade do século XX, contribui muito para tornar possível a modernização da agricultura familiar nas regiões onde a exploração direta não era dominante (ver quadro # 9).

Quadro # 9. O estatuto do arrendamento na França⁴⁰

As leis sobre o estatuto do arrendamento datam dos anos 40 (modificação do Código civil em 04/09/43, e depois 17/10/45 com extensão à parceria em 1946). A agricultura francesa precisava muito, na época, modernizar suas técnicas de produção. Os textos a repeito do estatuto do arrendamento fazem parte hoje do Código Rural.

Um acesso à terra garantido no tempo ao produtor

• Os contratos são redigidos. A duração mínima legal do contrato de arrendamento è de 9 anos. Prazos longos de 18, 25 anos assim como locações de carreira (cujo término é fixado pela aposentadoria do contratante) são também possíveis.

• O arrendatario tem direito de prorrogação para 9 anos, exceto em caso de rescisão por motivo grave ou exercício do direito de retomada (o cedente pode retoma o bem alugado só para trabalhá-lo ele próprio ou seu cônjuge ou em beneficio de um descendente maior ou menos emancipado de pleno direito que deve participar nos trabalhos da unidade de maneira efetiva e permanente e ocupar pessoalmente as construções de habitação do bem retomado).

• No caso de falecimento do contratante, o contrato continua em beneficio do seu cônjuge, seus descendentes e seus ascendentes participantes do trabalho ou tendo participado efetivamente no decorrer dos 5 anos anteriores ao falecimento.

• O contratante que fez melhorias no imóvel alugado (trabalho ou investimento) tme direito, no fim do contrato, a uma indenização.

• Quando exerceu a profissão agrícola durante pelo menos 3 anos e explorou, ele mesmo, o bem à venda, e com certas condições ligadas ao controle das estruturas, o locatário é prioritário na compra da terra se o proprietário desejar vendê-la. (direito de preempção)

Um nível de renda da terra controlado pelo Estado

• Mínimas e máximas, entre as quais o aluguel pode variar, são fixados por decreto e por região agrícola, tanta para as terras quanto para as construções ligadas à produção.

Um dispositivo especifico de resolução de conflitos

• Uma jurisdição especifica foi criada a fim de trata, de forma eficiente, os conflitos entre proprietários e locatários e fazer com que a lei possa ser efetivamente aplicada. São os tribunais comuns que são competentes, num primeiro momento, para todos os litígios oriundos da aplicação do estatuto do arrendamento e da parceria. são constituídos de 2 proprietários cedentes e 2 produtores contratantes e o juiz de instância que assume a presidência.

Articulação com as outras políticas de desenvolvimento

• O contrato de locação é submetido ao controle das estruturas do setor agrícola, política visando evitar uma demasiada concentração da terra e a obtenção de fazendas rentáveis. A validade do contrato está ligada ao respeito da regulamentação e à obtenção, pelo contratante, da autorização de explorar.

O caso francês levou bem adiante a garantia dos direitos dos produtores agrícolas pela existência de organizações camponesas poderosas e de uma relação de força favorável no plano nacional. Esta política não provocou a queda da quantidade de terras postas em arrendamento e o objetivo de modernização das fazendas foi alcançado. Sem precisar de uma reforma agrária, os proprietários fundiários forma privados de boa parte de seus direitos, a renda fundiária para as terras agrícolas foi reduzida a um mínimo simbólico e os produtores obtiveram as garantias necessárias para poder investir no longo prazo⁴¹.

Ao contrário, a transposição desta política na Espanha levou por parte dos proprietários, a uma reação de recusa de ceder suas terras para arrendamento. A relativa fraqueza das organizações camponesas espanholas, se comparadas com as francesas, constitui, provavelmente, um dos elementos principais para explicar o fracasso relativo desta política neste país.

Evidentemente, o interesse desta discussão não é limitado à Europa. A reflexão sobre a natureza dos direitos delegados e as formas de garanti-los é também atual na África do Oeste. A importância dos direitos sobrepostos nos sistemas fundiários africanos coloca um certo número de problemas insolúveis quando se procura assegurar os usuários somente pela entrega de títulos de propriedade. Há alguns anos, um eixo de trabalho promissor desenvolve-se em torno da garantia dos contratos de delegação de direitos entre os diferentes atores⁴².

A América Latina é o continente no qual o arrendamento é o menos desenvolvido, enquanto que é provável que um desenvolvimento dos mercados de locação, com formas suficientemente garantidas e seguras, permitiria melhor lutar contra a pobreza, melhorando o acesso à terra⁴³. Isto se explica pela história agrária específica do continente, pelo papel desempenhado pelas reformas agrárias e a colonização das terras virgens como principais modos de acesso à terra. Neste contexto, os proprietários temem, ao ceder suas terra para o arrendamento durante longas durações, perder seus direitos a favor dos contratantes. Sua estratégia é, então, deixá-los na precariedade, com locações ao ano ou até mesmo para um ciclo de cultivo, apesar dos inconvenientes que isto comporta para que possam desenvolver-se formas de produção sustentáveis e eficientes economicamente. A pouca importância dada às agriculturas familiares nas estratégias dos governos, mas também a ausência de referências por parte dos movimentos camponeses sobre a maneira como foram tratados esses problemas em outras regiões do mundo, permitem explicar por que estas situações, muitas vezes contrárias ao interesse geral, duram há décadas.

Muitos países tentaram regular com textos legais os problemas de insegurança dos locatários e parceiros: citemos, por exemplo, a proibição legal da parceria no Máli, no Cabo Verde, ou num contexto completamente diferente, em Honduras. Não somente estas medidas não foram aplicadas, mas elas provocaram efeitos perversos induzidos, chegando muitas vezes a uma degradação das condições de trabalho dos camponeses pobres. Estes fracassos, longe de condenar, em contextos semelhantes, qualquer nova tentativa para dar segurança aos produtores arrendatários, nos fazem lembrar, uma vez mais, que as leis só refletem as reais relações de força. Mudanças significativas não podem acontecer pela simples mudança legislativa, sem mobilização e organização dos produtores interessados.

Os direitos das mulheres sobre a terra

A garantia dos direitos dos usuários sobre a terra torna-se ainda mais difícil quando se trata de grupos humanos cujos direitos, de uma maneira geral, não são completamente reconhecidos.

É o caso das mulheres, sob formas diversas e em níveis variados, em muitas regiões do mundo. O exemplo apresentado no quadro # 10 é uma ilustração disso.

Quadro # 10 Os direitos à terra das mulheres em alguns países da América Central e Caribes. Honduras, Nicarágua e República Dominicana⁴⁴

O reconhecimento dos direitos das mulheres sobre a terra é limitado por numerosos obstáculos jurídicos, institucionais e culturais, que mesmo mudanças políticas radicais não eliminam facilmente.

Neste três países, os esquemas socialmente dominantes atribuem à mulheres rurais as tarefas domésticas e de reprodução e aos homens as da produção. A participação das mulheres na produção direta, muito importante, porém não é levada na conta no seu valor exato. Apesar de suas constituições declararem a igualdade às pessoas sem distinção de sexo, setas leis agrárias e disposições do direito civil são discriminatórias com as mulheres.

Em Honduras, até 1992, a lei de reforma agrária não permitia a participação das mulheres no processo de entrega das terras, reconhecendo somente o chefe de família como beneficiado. Ainda era assim na Republica Dominicana em 1998, com restrições ainda maiores. Na Nicarágua, apesar da reforma agrária de 1981 ter reconhecido o direito das mulheres a serem beneficiadas com a atribuição de terras, elas só representava, em 1990, 10% das pessoas tendo recebido terra.

Os direitos das mulheres sobre a terra são freqüentemente limitados por disposições legislativas ligada à família e ao casal. A ausência de reconhecimento legal da união de fato entre os cônjuges (Republica Dominicana) ou seu reconhecimento imperfeito e o fato de considerar, (nos fatos e muitas vezes em nível do Código Civil) o homem como chefe de família tem conseqüências imediatas sobre o reconhecimento dos direitos das mulheres sobre a terra, assim como em muitos outros aspectos, tais como o acesso ao crédito, por exemplo. Enfim, a legislação e os costumes no que diz respeito às heranças têm, muitas vezes, tendências a que os filhos homens herdem as terras e as filhas herdem bens de uma natureza diferente (gado, por exemplo).

Melhorar o reconhecimento dos direitos das mulheres sobre a terra exige mudanças profundas em nível social e cultural e não somente emendas jurídicas. As evoluções em curso em certos países mostram, todavia, que as coisas podem mudar com bastante rapidez, quando políticas diferentes são aplicadas. Trata-se disso nos processos de legalização das propriedades fundiárias em certos países da América Central. Na Nicarágua, entre 1997 e 2000, 40% das pessoas tendo obtido um título fundiário por parte do organismo encarregado da entrega dos títulos de propiedad das terras rurais eram mulheres, sob diversas modalidades, sozinhas ou em co-propriedade, explicitamente reconhecida, com seu cônjuge.

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¹⁴ O plural é desejado já que a propriedade absoluta é um mito sendo melhor falar, de fato, de conjuntos de direitos distintos. Para uma análise histórica da gênese desta ficção no momento da revolução francesa, pode-se consultar J. Comby, L’impossible propriété absolue, na obra coletiva da ADEF, Un droit inviolable et sacré, la propriété. Paris, 1989.

¹⁵ Ver André Marty, Un impératif: la réinvention du lien social au sortir de la turbulence. Expérience du Nord Mali, approches théoriques et problèmes pratiques. IRAM, 1997. inédito, 33 p.

¹⁶ Ver a este respeito Joseph Comby, La Gestation de la propriété em Lavigne Delville, Quelles politiques foncières pour l’Afrique rurale ? Karthala, Cooperação francesa. 1998. Só se trata, aqui, dos fundamentos originais, os direitos podendo, depois, serem transmitidos por diferentes tipos de transações (compra, doação, herança, etc.).

¹⁷ Ver Jacques Gastaldi, Les systèmes d’information foncière, em Lavigne Delville, Quelles politiques foncières pour l’Afrique rurale ? Karthala, Cooperação francesa. 1998. pages 449 à 460.

¹⁸ sistema em vigor na França, com exceção da Alsácia e da Moselle onde, por razões históricas, é o sistema do livro fundiário germânico que permaneceu vigente.

¹⁹ Ver J. Comby, La Gestation de la propriété em Lavigne Delville, Quelles politiques foncières pour l’Afrique rurale ? Karthala, Cooperação francesa. 1998. page 701.

²⁰ Nos dias 3 e 4 de maio de 1493, só dois meses após o retorno de Cristóvão Colombo no momento de sua primeira viagem, dois decretos do Papa Alexandre VI entregavam às coroas da Espanha e do Portugal, a propriedade das terras descobertas ao Oeste de uma determinada linha. Estes decretos determinaram de uma vez por todas, as condições da fabricação da propriedade fundiária na América Latina: a terra é propriedade do Estado (colonial, depois republicano), que a atribui aos indivíduos segundo seus próprios critérios. ver Olivier Delahaye, Des bulles papales à la réforme agraire: la fabrication de la propriété foncière agricole en Amérique latine. Revista Etudes Foncières # 89. Janeiro-Fevereiro de 2001.

²¹ Ver o debate sobre as terras indígenas da Cordillera (Luzon) e as lutas jurídicas em torno do reconhecimento dos direitos das comunidades indígenas. Merlet Michel. Land tenure and production systems in the Cordillera. Relatório de missão. FAO. Março de 1996.

²² Ver Joseph Comby. 1998. Op.Cit.

²³ Ver Jacques Gastaldi, Les systèmes d’information foncière, em Lavigne Delville, Quelles politiques foncières pour l’Afrique rurale ? Karthala, Cooperação francesa. 1998. páginas 449 a 460.

²⁴ Deininger, Klaus; Binswanger, Hans. The Evolution of the World Bank’s Land Policy: Principles, Experience, and Future Challenges. The World Bank Research Observer, vol 14, # 2. August 1999. p 247-276.

²⁵ Ver a este respeito, o texto recente publicado no site do Banco Mundial destinado às questões fundiárias, chamado « Questions & Answer on Land Issues at the World Bank », um documento preparado para as reuniões anuais dos conselhos de Governadores do Grupo do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional. 29-30 de setembro de 2001. Washington. Nele, o Banco reconhece o fracasso de alguns de seus programas anteriores, como aquele de entrega de títulos das terras no Quênia. Este texto é uma resposta aos principais questionamentos dirigidos ao Banco Mundial sobre suas práticas em matéria de política fundiária. Mesmo si a prática atual da instituição nem sempre corresponde às afirmações do texto é interessante constatar as evoluções do discurso, inconcebíveis há uns dez anos atrás.

²⁶ Etienne Le Roy explica na « La sécurisation foncière en Afrique » que os estatutos da terra segundo o código civil francês são fundamentalmente em número de quatro (domínio público, dominio comunitario, domínio privado, e propriedade privada). Eles organizam-se em torno das duas oposições entre coisa e bem (não suscetível ou suscetível de ser transformado em mercadoria) e público e privado (em função do uso socialmente reconhecido).

²⁷ Etienne Le Roy, La théorie des maîtrises foncières. dans E. Le Roy, A. Karsenty, A. Bernard. « La sécurisation foncière en Afrique. Pour une gestion viable des ressources renouvelables. » Ed. Karthala. Paris, 1996. pág. 59 à 76.

²⁸ dentro os quais Elinor Ostrom, e E.Schlager « Property Rights Regimes and Natural Resources. A Conceptual Analysis. » Land Economics, August 1992.

²⁹ Fontes: J. Gastaldi, Les plans fonciers ruraux en Côte d’Ivoire, au Bénin et en Guinée; JP. Chauveau, PM. Bosc, M. Pescay, Le plan foncier rural en Côte d’Ivoire, em « Quelles politiques foncières pour l’Afrique rurale » Karthala, 1998. V. Basserie, KK Bini, G. Paillat, K. Yeo, Le plan foncier rural: la Côte d’Ivoire innove … em Intercoopérants - Agridoc # 12.

³⁰ Um certo número de disposições conduz à privatização do conjunto das terras, em nome de pessoas físicas ou de coletividades. As terras chamadas sem dono são declaradas como pertencentes ao Estado. Qualquer terra não matriculada após um certo tempo, (3 anos se houve concessão temporária, 10 por se tratar de terras onde exerça-se, de maneira pacata os direitos tradicionais) é considerada como sendo sem dono e, vais ao Estado. Os proprietários têm a obrigação de cultivar suas terras, sob pena de perder seus direitos.

³¹ Este problema político maior ultrapassa o quadro estrito da procura de segurança fundiária, mas ilustra uma situação freqüentemente encontrada, onde as intervenções sobre a estrutura fundiária podem interferir diretamente com sérios problemas políticos e étnicos.

³² Parece que se trata disso em Mirriah, perto de Zinder, onde a Comissão Fundiária descentralizou-se em uma centena de Comissões Fundiárias de Base que trabalham para o reconhecimento dos direitos sobre os espaços partilhados entre criadores, agro-pastores e agricultores. Esta instância beneficia-se de apoios da cooperação dinamarquesa e européia há muitos anos. Em outras regiões, a implantação das Comissões Fundiárias pode criar sérios problemas, os resultados dependendo das relações de força existentes na zona e da possibilidade de fazê-las evoluir sem muitos conflitos, com ou sem aporte externo.

³³ Fontes. M. Mortimore citado em P. Lavigne Delville, Foncier rural, ressources renouvelables et développement en Afrique (bilingüe francês-inglês), Ministério dos Assuntos Internacionais – Cooperação francesa. 1998.

³⁴ As diferenças deste tipo não se limitam à África. Encontramos, na América Central, oposições similares entre o sistema de administração das terras implantado pela Espanha e aquele implantado pela Inglaterra nos seus protetorados. É o caso, por exemplo, na Nicarágua com a oposição entre a situação da Costa Atlântica e o reino da Mosquitia, protetorado inglês, e a parte ocidental colonizada pelos espanhóis. Ver M. Merlet, D.Pommier e al. IRAM. Estudios sobre la tenencia de la tierra au Nicaragua, um estudo inédito realizado para a « Oficina de Titulación Rural » e o Banco Mundial no ano 2000. Ver também sobre este assunto, as duas fichas de Olivier Delahaye acerca da estrutura fundiária na Venezuela e nos Estados Unidos na segunda parte deste Caderno.

³⁵ ver ficha # 3, parte II do caderno.

³⁶ Empregamos o termo capital social para traduzir o conceito inglês social capital, muito utilizado hoje no discurso sobre a pobreza, para se referir à normas, redes e instituições que tornam possível uma ação coletiva. Em outras palavras, trata-se, então, do nível de estruturação da sociedade.

³⁷ Segundo a FAO, a porcentagem de terras agrícolas em arrendamento puro e misto: indireto e direto para a mesma fazenda) era, em 1970 de 63% na América do Norte, 41% na Europa, 32% na África, 16% na Ásia e somente 12% na América Latina. Fonte: A. de Janvry, K. Macours et E. Sadoulet. El acceso a tierras a través del arrendamiento. In El acceso a la tierra en la agenda de desarrollo rural. Banco Interamericano de Desarrollo. (Sustainable Development Department Technical papers series ; RUR-108). 2002.

³⁸ Esta mobilidade é essencial para as economias camponesas pelo fato das variações, no decorrer do tempo, da disponibilidade de mão-de-obra numa fazenda do tipo familiar (ver os trabalhos de Chayanov)

³⁹ Ver Ficha # 14, parte II do Caderno. DINAMARCA. Pioneira da via camponesa em Europa do Oeste. (C. Servolin)

⁴⁰ Fonte principal: Rivera, Marie-Christine. Le foncier en Europe. Politiques des structures eu Danemark en France et au Portugal; Em Cahiers Options Méditerranéennes, vol 36. 1996.

⁴¹ Essa política pode, todavia, criar hoje problemas nas regiões onde a modernização da agricultura favoreceu a consolidação de grandes fazendas que alugam a terra de um grande número de pequenos proprietários camponeses arruinados.

⁴² Ver Lavigne Delville, P., Toulmin C.. Colin J.P., Chauveau J.P.. L’accès à la terre par les procédures de délégation foncière (Afrique de l’Ouest rurale). Modalités, dynamiques et enjeux. 2002. IIED, GRET, IRD. 207 p.

⁴³ Ver Alain de Janvry, Karen Macours y Elisabeth Sadoulet. El acceso a tierras a través del arrendamiento. In El acceso a la tierra en la agenda de desarrollo rural. Banco Interamericano de Desarrollo. (Sustainable Development Department Technical papers series ; RUR-108). 2002.

⁴⁴ Fontes: Beatriz B. Galán « Aspectos jurídicos en el acceso de la mujer rural a la tierra en Cuba, Honduras, Nicaragua y República Dominicana » FAO, 1998. e Sara Ceci. Women’s land rights: lessons learned from Nicaragua Dezembro 2000.