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Fonds documentaire dynamique sur la
gouvernance des ressources naturelles de la planète

BRESIL. La politique forestière et la politique « climat » de l’Etat de l’Amazonas

Documents sources

Rapport de mission de Michel Merlet (AGTER) auprès du Projet Floresta Viva. GRET. SDS (Secrétariat au Développement Durable, Amazonas, Brésil). Décembre 2008.

Entretiens et documents publiés par le Gouvernement de l’Amazonas, sous la coordination du projet Floresta Viva, en particulier Manejo florestal sustentável em pequena escala na Amazonas. Orientações técnicas e administrativas.

Amazonas, un Etat amazonien atypique

L’Etat de l’Amazonas couvre approximativement un tiers de l’Amazonie brésilienne. Il se distingue des autres Etats brésiliens du bassin de l’Amazone par sa dynamique de développement. Sa couverture forestière reste extrêmement importante : moins de 5% de la surface de l’Etat est défrichée.

Cela est dû dans une large mesure au très faible développement de l’infrastructure routière. L’essentiel des communications se fait par bateau, sur les grandes rivières et leurs affluents, ou par avion. La concentration des activités économiques dans la ville de Manaus a entraîné une réduction de la pression exercée sur les forêts. Le développement économique de l’Etat de l’Amazonas s’est appuyé fondamentalement de 1967 à 2003 sur la dynamique de la Zone Franche Industrielle de Manaus.

La capitale de l’Etat s’est fortement développée et s’est transformée en un pôle d’attraction des populations. Plus de la moitié des 2,8 millions d’habitants de l’Etat y résident.

La politique forestière actuelle de l’Etat de l’Amazonas a été mise au point en réponse à deux grandes préoccupations :

  • 1. protéger la forêt amazonienne. La conservation de la biodiversité et la lutte contre la déforestation ne constituent pas seulement un défi au niveau de l’Etat. C’est aussi un défi national, au niveau de l’Union et un défi planétaire.

  • 2. améliorer les conditions de vie des populations défavorisées de l’Etat, en mettant en place une dynamique de développement durable. Alors qu’auparavant les politiques de l’Etat visaient à développer l’agriculture, le gouvernement a mis en place à partir de 2003 un pro-gramme de développement des régions situées en dehors de la grande métropole de Manaus (« régions dites de l’intérieur »), basé sur la pro-motion de l’exploitation durable des ressources forestières par les populations locales. Ce pro-gramme a été appelé Zone Franche Verte (Zona Franca Verde). Il entend prendre le relais de la dynamique de la Zone Franche Industrielle, constituée en grande partie à partir d’avantages fiscaux qui viendront à terme prochainement.

C’est dans ce contexte qu’a été créé le Secrétariat au Développement Durable (SDS), dirigé à l’origine par le Professeur Virgilio Viana. Une agence des forêts dépendant de ce secrétariat, l’AFLORAM (Agência de Florestas e Negócios Sustentáveis do Amazonas), a été mise en place. Le projet Floresta Viva, appuyé par le GRET avec des fonds de l’Union Européenne, a vu le jour dans ce cadre, avec pour objectif d’appuyer les actions du Gouvernement de l’Etat visant à associer les populations rurales vivant de l’exploitation des ressources de la forêt au développement de leur région.

Stratégies et axes de travail de l’Etat

La stratégie de l’Etat de l’Amazonas s’est développée en deux grandes périodes, chacune étant caractérisée par des priorités distinctes :

  • La mise en place du programme Zona Franca Verde, initiée de 2003 à 2007. Celui-ci repose sur l’idée qu’il est possible de s’appuyer sur les populations locales pour animer un développement durable fondé sur l’exploitation des ressources de la forêt.

  • Le développement de nouvelles alliances construites autour de la lutte contre le réchauffement climatique, avec le vote de lois permettant à l’Etat et à ses populations de bénéficier des mécanismes de compensation des émissions de carbone et des services environnementaux.

Quelques composantes significatives du Programme Zona Franca Verde.

a. Gestion Durable de la Forêt à Petite Échelle. De nouvelles lois et des pratiques innovantes.

Pour comprendre en quoi les récentes réglementations et lois de l’Etat de l’Amazonas se distinguent de la situation antérieure, il nous faut rappeler brièvement les modalités ordinaires de gestion de la forêt au Brésil.

Les modalités de gestion forestière préexistantes

La gestion des forêts est soumise à des exigences différentes suivant la taille des surfaces concernées. Au dessus de 50.000 ha, c’est au niveau fédéral que les règles sont établies et les autorisations données.

Depuis la loi fédérale de mars 2006, les forêts publiques doivent faire l’objet de concessions pour pouvoir être exploitées 1.

Les surfaces inférieures à 50.000 ha sont soumises à des réglementations particulières. On distingue des normes fédérales et des normes au niveau de l’Etat qui peuvent être sensiblement différentes. La norme de l’Etat de l’Amazonas est plus exigeante que la norme fédérale, mais elle autorise aussi plus de flexibilité.

Il existe des plans de gestion ordinaires, utilisant des moyens mécaniques d’extraction et des plans de gestion de basse intensité, dans lesquels il est interdit d’utiliser des moyens mécanisés pour l’extraction des grumes. Dans les deux cas, les normes sont en principe basées sur l’établissement de cycles de coupe, l’ensemble du territoire étant divisé en parcelles (talhão) qui sont exploitées en rotation. Un plafond pour le prélèvement de bois est fixé par l’Etat à 25 m3 par ha. Les normes fédérales donnent la possibilité de ne faire qu’un seul talhão et d’exploiter tout le bois utilisable en une seule année. L’Etat de l’Amazonas a essayé de corriger cette aberration, mais le lobby des exploitants forestiers et des ingénieurs forestiers a été suffisamment puissant pour faire avorter cette tentative 2. Il n’existe donc aujourd’hui toujours pas de nombre minimum de talhões imposé ni d’intervalle de temps minimum exigé entre les coupes.

Les principes de la gestion forestière à petite échelle

L’exploitation forestière telle qu’elle est réalisée par les bûcherons traditionnels de l’Amazonas relève de l’extractivisme, de la « cueillette » du bois. Très souvent, les bûcherons travaillent dans des zones qui ne coïncident pas avec les terrains sur lesquels ils vivent.

Même les « gros » exploitants forestiers qui travaillent avec des employés, salariés ou non, peuvent envoyer des équipes travailler pendant plusieurs mois à plusieurs centaines de kilomètres du siège de leur entreprise, le long des rivières. C’est le cas de ceux qui travaillent sur la frontière avec le Pérou et la Colombie Ce sont les cours d’eau permanents et les ruisseaux temporaires qui sont utilisés pour transporter les grumes, toute l’exploitation est faite de façon manuelle avec des tronçonneuses, sans utilisation de tracteurs ni ouverture de routes.

Dans une logique d’extractivisme, il faut que les prélèvements soient compatibles avec la régénération de la ressource. L’Etat de l’Amazonas a établi sa propre norme de gestion forestière à petite échelle en s’inscrivant dans cette logique.

Les principes de cette gestion sont les suivants.

  • Le plan de gestion est fait sur une superficie totale inférieure ou égale à 500 ha.

  • Les volumes extraits ne peuvent dépasser 1 m3 par hectare et par an de grumes.

  • Pour qu’un arbre puisse être récolté, il doit mesurer plus de 50 cm de diamètre. De plus, l’exploitant doit pouvoir prouver qu’il existe au moins deux arbres de la même espèce de 20 à 50 cm de diamètre à proximité, dans la parcelle à exploiter. Ces arbres sont appelés fils et petit fils.

  • L’exploitation doit être manuelle, l’utilisation de tracteurs est interdite.

Le plan de gestion est fondé sur l’inventaire de la parcelle à exploiter, qui en constitue un élément central. Il n’y a pas de talhão à proprement parler. Ce sont les techniciens forestiers 3 qui élaborent et signent ces plans et pas le producteur, mais celui-ci doit obligatoirement participer aux travaux de terrain.

A partir de ce plan de gestion et d’un certain nombre d’autres documents qui justifient en particulier des droits du demandeur sur le sol 4, un permis d’exploitation (Licença de Operação - LO) et des autorisations pour le transport du bois (Documento de Origem Florestal - DOF) sont délivrées par les institutions responsables (l’IPAAM en collaboration avec l’IBAMA) pour une durée allant jusqu’à deux ans, et peut maintenant être renouvelée ou prolongée si la récolte n’a pas pu être effectuée dans les délais.

Les Plans de Gestion Forestière Durable à Petite Echelle (PMFSPE) peuvent être établis sur des terrains privés, sur les terres d’assentamentos, dans des Unités de Conservation, dans des forêts publiques s’il y a concession ou autorisation.

Les modalités de gestion à petite échelle prennent en compte les exigences de l’extractivisme. Comme 20 ou 25 ans ne suffisent pas entre deux récoltes pour une même espèce d’arbre, on peut récolter des espèces différentes, puisque celles-ci sont très nombreuses dans les forêts amazoniennes. L’important, c’est que toutes les espèces continuent à exister dans la forêt. On peut ainsi corriger les erreurs du passé, quand certaines espèces de valeur ont été surexploitées, et de ce fait ont disparu.

Un changement important

La mise en place de ces normes spécifiques d’exploitation forestière par l’Etat de l’Amazonas n’est pas une décision anodine. Elle a bouleversé les principes admis auparavant, en se proposant de légaliser progressivement l’extraction de bois des forêts publiques, et en définissant les règles pour cela.

Cela n’a pas été facile, et un certain nombre d’exigences posées pour l’obtention des autorisations, en particulier en ce qui concerne l’accès au foncier, sont en contradiction avec les principes de base qui ont été définis.

b. Création d’un vaste réseau de zones protégées de l’Etat

Il existait déjà un certain nombre de zones protégées crées et administrées, souvent avec beaucoup d’insuffisances, par la Fédération (União). La politique de l’Etat de l’Amazonas a été d’y ajouter un réseau complémentaire d’Unités de conservation de l’Etat, en particulier là où il existait des pressions fortes de défrichement sur la forêt.

On en trouve un exemple tout à fait significatif avec la mosaïque des unités de conservation de la région d’Apui, dans le Sud de l’Etat. Cet effort a été très important : en 4 ans, la création de nouvelles réserves a porté sur plus de 10 mil-lions d’hectares.

Les zones protégées sont de natures variées et il existe donc deux systèmes parallèles, l’un géré par la Fédération et l’autre par l’Etat. Il faut ajouter à cela les territoires indigènes, qui dépendent d’une institution fédérale spécifique.

En ce qui concerne les zones protégées, on distingue les zones de protection totale et celle de développement durable, ces dernières étant beaucoup plus importantes en superficie. Les modalités de gestion des zones de développement durable varient suivant les types d’unités. Certaines sont dotées d’un conseil d’administration au sein duquel participent les populations locales ayant seulement un rôle consultatif, d’autres au contraire disposent d’un conseil exécutif.

Les Unités de conservation n’ont pas non plus les mêmes contraintes et possibilités en matière de statut légal des terres. La propriété privée du sol est possible dans certaines d’entre elles, interdite dans d’autres. A titre d’exemples, les réserves extractivistes imposent l’expropriation systématique des terres privées qui s’y trouvaient. Dans les Réserves de Développement Durable (RDS), les terres sont du domaine public, mais l’expropriation des espaces privés préexistants ne se fait qu’au cas par cas, si le besoin s’en fait sentir.

Toutefois, il convient d’insister sur le fait que très souvent, la création officielle de ces espaces protégés n’a pas été suivie de mesures susceptibles de changer la réalité sur le terrain. Le cadre légal a certes été modifié, mais faute de moyens en personnel, faute d’investissements, et sans un travail avec les populations locales pour construire de nouvelles modalités de gouvernance, elles restent souvent longtemps des zones protégées qui n’existent que sur le papier 5.

On retrouve ici la discussion entre l’efficacité d’une protection fondée sur l’exclusion, imposée par le haut par l’Etat (interdictions, limitations d’usage des ressources, etc.) et celle d’une protection assurée essentiellement par les habitants eux-mêmes. Le discours officiel penche clairement vers la seconde option, mais il n’est pas certain que les pratiques réelles soient aussi avancées qu’il paraisse à premier abord.

c. Définition d’un plan stratégique d’utilisation de l’espace : le « macro zonage ».

Il s’agit d’un effort de planification de l’usage des ressources de longue haleine, qui a compté avec la participation de nombreuses institutions. Il a été conclu fin 2008. Il constitue un élément clé pour la crédibilité des programmes développés aujourd’hui par l’Etat, liés à la vente sur les marchés volontaires de crédits carbone.

La division du territoire en grandes zones n’a pas été fondée sur des critères homogènes. C’est un panachage de décisions antérieures et de souhaits, mais elle a l’énorme intérêt de servir de base à une réflexion stratégique sur l’utilisation souhaitée de l’espace.

Dans ses grandes lignes, le macro zonage met en évidence que 50% des terres de l’Etat sont des zones de protection de différentes natures (terres indigènes, unités de conservation, ….), 20% est destiné à la production pour le marché local. L’utilisation de 30% reste à définir, une fois que des études complémentaires auront été menées.

d. La nature de la nouvelle politique forestière

La mise en place du programme Zona Franca Verde relève d’une volonté de changer de façon significative la politique de développement des immenses zones rurales de l’Etat de l’Amazonas.

Le Gouvernement ne s’est pas contenté pour ce faire de créer de nouvelles institutions, il a cherché à articuler la transformation des institutions publiques avec les dynamiques sociales. Une partie des figures les plus emblématiques du SDS avaient travaillé pendant des années à la mise en place de nouvelles modalités de gestion de la forêt 6.

Le gouvernement va faire rentrer dans l’appareil d’Etat un certain nombre de leaders de mouvements sociaux, de militants d’organisations de la société civile 7 et développer des actions visant à faire participer les populations traditionnelles de l’Amazonie et à renforcer leur capacité d’expression et leur organisation (comme par exemple les Conférences des populations traditionnelles de l’Etat de l’Amazonas).

Le projet d’une nouvelle politique forestière joue un rôle central dans les actions du Gouvernement et son programme Zone Franche Verte acquiert une importance considérable, pas tant sur le plan économique (il pèse bien peu face à la Zone Franche historique) mais au niveau politique et par la projection internationale de l’Etat dans un des grands débats planétaires du XXIe siècle. Il vise à modifier les rapports de force dans les espaces encore communs ou publics en construisant une alliance entre petits producteurs et extractivistes, les conservationistes, et les populations urbaines.

La prise en compte des opportunités liées à la lutte contre le changement climatique.

a. Le contexte mondial

La préoccupation liée au réchauffement climatique s’est fortement développée au niveau mondial et la gestion des espaces forestiers de la planète se retrouve au coeur des débats liés aux négociations internationales visant à réduire les émissions de CO2. Depuis la signature du protocole de Kyoto, les pays signataires se sont engagés à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre. Un marché officiel de crédits carbone a été institué, prenant en compte un certain nombre de mécanismes : ainsi, la plantation d’arbres et la création de nouveaux espaces forestiers fonctionnant comme « puits de carbone » peut compenser des émissions industrielles excessives.

Une des grandes questions en débat aujourd’hui concerne la possibilité pour les pays du Sud de recevoir des compensations financières en échange de la conservation de leurs forêts.

Il est d’hors et déjà possible d’échanger des crédits carbone sur des marchés volontaires de réduction d’émission, en particulier contre la réduction de la déforestation. C’est cette carte que l’Etat de l’Amazonas a joué, en faisant le pari que ces mécanismes seraient bientôt intégrés aux nouveaux accords internationaux sur le climat.

b. La Loi sur le changement climatique et la Fondation Amazonia Sustentavel (FAS)

La loi de l’Etat sur le Changement Climatique, la Conservation de l’Environnement et le Développement Durable (Loi # 3.135 du 05 Juin 2007) est la première de cette nature au Brésil.

Les actions ont commencé avec le programme Bolsa Floresta, qui a établi le paiement de servi-ces environnementaux de façon à donner de la valeur à la forêt sur pieds, puis d’autres programmes d’éducation, d’énergies alternatives, de suivi des émissions de carbone, etc. Au début, ces programmes étaient gérés au sein du Secrétariat (SDS), mais, quand ils ont pris de l’ampleur, une Fondation (la FAS, Fondation Amazonie Durable) a été créée grâce à un apport du gouvernement de l’Amazonas et du Banco Bradesco pour administrer les fonds et pour obtenir des ressources plus importantes.

Fin 2008, 4.000 familles sont enregistrées et reçoivent des subventions, versées en général à la maîtresse de maison (50 reais par mois), après avoir adhéré au programme et s’être engagées à ne pas défricher. En plus de cette forme de subvention, il existe aussi plusieurs autres modalités, une pour appuyer les aspects sociaux, pour consolider les associations et pour la création de revenus. Ce programme s’applique uniquement au niveau des Unités de Conservation, comme complément aux autres actions et aux autres revenus.

Un autre axe de travail concerne des mécanismes volontaires de réduction des émissions de carbone en évitant la déforestation (Projets RED 8). Il s’agit d’améliorer la gouvernance locale et/ou de créer des mécanismes de marché, au travers desquels des fonds sont versés par des entités qui veulent compenser leurs émissions de carbone. C’est ce qui a été mis en place dans la réserve de JUMA (municipalité de Novo Arijuana) avec un apport financier (achat de crédits carbone) des hôtels Marriots 9 (2.000.000 US$ sur 4 ans) destiné uniquement à la réserve. Le document de projet détaille la structure du plan d’investissement du programme de 4 ans (2008 – 2011). Cela permet de voir que les paiements pour services environnementaux ne représentent qu’une très faible partie du total du budget : 6,8% (subventions directes aux familles 3,6%, aux associations, 0,4%, plans d’investissement des communautés 2,4%, équipements 0,5%). L’essentiel des fonds est destiné à financer les institutions publiques de gestion de la réserve, à développer l’action sociale de la Fundação Amazonas Sustentável, et à financer des programmes de développement communautaire, de recherche et de formation.

c. Une stratégie nouvelle, ou un complément nécessaire à la stratégie antérieure ?

Il s’agit donc bien de construire une alliance d’un nouveau type autour du contrôle du change-ment climatique, qui fasse intervenir des acteurs au niveau de l’Etat de l’Amazonas, du Brésil dans son ensemble et d’acteurs privés ou publics d’autres pays.

C’est en faisant le constat de l’ampleur des besoins financiers nécessaires pour mener à bien les actions du programme Zona Franca Verde et de la lenteur des processus engagés que le gouvernement a décidé de mettre en place cette nouvelle stratégie. Si officiellement, elle vient en complément de la stratégie antérieure, il semble clair que les priorités ne sont plus tout à fait les mêmes et que les moyens mis à disposition des institutions chargées de mener à bien la politique forestière ont été modifiés, ainsi d’ailleurs que le dispositif institutionnel. La clef de répartition des fonds obtenus par ces nouveaux mécanismes de marché va jouer un rôle important dans leur impact à long terme. Même sans entrer dans le débat qui existe sur l’opportunité et l’intérêt de fonder l’obtention de ressources pour la protection des forêts sur des mécanismes de marché correspondant à la vente et à l’achat de droits à polluer, il semble que les efforts prévus pour consolider la capacité de gouvernance des habitants soient extrêmement limités, et que l’essentiel des moyens soient destinés à renforcer l’appareil de gestion de l’Etat et ses délégations locales au niveau des Unités de Conservation.

1 La période de ces concessions ne peuvent excéder 40 ans et elles ne peuvent être accordées qu’à des entre-prises brésiliennes.

2 Seule l’exploitation de moindre impact doit établir au moins 5 talhões, l’exploitation de fort impact n’est paradoxalement pas soumise à cette contrainte.

3 Il s’agit d’une profession réglementée, soumise à un certain nombre d’obligations.

4 Voir les fiches correspondantes.

5 La Floresta National de Tefe, par exemple, créée en 1989 par la União, ne dispose toujours pas aujourd’hui de plan de gestion. Il existe de très nombreux cas similaires dans l’Etat de l’Amazonas.

6 en particulier de gestion communautaire avec l’expé-rience phare de l’ACAF, à Boa Vista do Ramos, qui bénéficie aujourd’hui d’une certification du Forest Stewardship Council (FSC). Citons également la Réserve de Développement Durable (RDS) de Mamiraua, autre situation exemplaire de recherche par l’Etat de nouvel-les voies de gestion des ressources.

7 Ainsi la direction du Secrétariat de l’extractivisme est assumée par Sila Mesquita, une militante qui avait travaillé pendant de longues années avec la Commission Pastorale de la Terre.

8 Redução de Emisões de Desmatamento.

9 Chaque personne hébergée dans les hôtels de la chaîne apporte volontairement un dollar par jour pour compenser ses émissions de carbone.